Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 20 декабря 2018 г. по делу N 33а-4647/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Сильченко Р.П,

судей Соляникова Р.В, Данилова О.И.

при секретаре Макаршиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 10 октября 2018 г. по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Беккер" к администрации Петрозаводского городского округа о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582 в целях создания условий для обеспечения жителей Петрозаводского городского округа услугами торговли и общественного питания утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа. В первоначальной редакции строкой 171 указанной схемы было предусмотрено размещение на срок с 2017 г. по 2019 г. одного нестационарного торгового объекта (павильона) площадью 78 кв.м на земельном участке площадью 85 кв.м на ул.Кирова у д.2 со специализацией - кондитерские, выпечные изделия, напитки.

Пунктом 1.1 постановления администрации Петрозаводского городского округа от 27.09.2017 N 3322 внесены изменения в постановление от 28.07.2017 N 2582, строка 171 исключена.

Данное постановление размещено на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа http://www.petrozavodsk-mo.ru 28 сентября 2017 г, и опубликовано в "Информационном бюллетене" N 136 14 декабря 2017 г.

ООО "Беккер" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим п. 1.1 постановления администрации Петрозаводского городского округа от 27.09.2017 N 3322 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582" в части исключения строки 171.

В обоснование заявленных требований указывает, что исключение нестационарного торгового объекта из схемы произведено с нарушением ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", согласно которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. Истечение срока договора аренды земельного участка или отсутствие договора на право размещения нестационарного торгового объекта само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения объекта из схемы. Альтернативные равноценные варианты административному истцу предложены не были.

Решением суда заявленные требования удовлетворены. Признан не действующим со дня вступления в силу решения суда п. 1.1 постановления администрации Петрозаводского городского округа от 27.09.2017 N 3322 в части исключения из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа строки 171 Указано не необходимость публикации сообщения о решении суда в печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления. С административного ответчика в пользу административного истца взысканы судебные расходы 4500руб.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы указывает, что на него не возложена обязанность предоставлять иное место размещения объекта взамен исключаемого из схемы. Земельный участок, на котором размещен спорный объект, не находится в частной собственности; вопрос о необходимости его изъятия для государственных или муниципальных нужд правового значения не имеет. Схемой определены места для размещения нестационарных торговых объектов без привязки к конкретным объектам, расположенным в этих местах. ООО "Беккер" не обращалось за выдачей решения на размещение объекта на ул.Кирова у д.2. Часть 6 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" распространяет свое действие на нестационарные торговые объекты, размещение которых проведено в соответствии с требованиями законодательства. Ранее действовавшими схемами размещение нестационарного торгового объекта около здания торгового дома "Карелия-Маркет" предусмотрено не было. До принятия ст. 39.33 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов было возможно только при условии заключения договора аренды земельного участка. Предоставление участков осуществлялось на торгах. Суд не дал оценку доводу административного ответчика о невозможности включения в схему места, не освобожденного от нестационарного торгового объекта.

В возражениях относительно апелляционной жалобы административный истец, заинтересованное лицо Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия и прокурор просят оставить решение суда без изменения.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Слабко К.Ю. поддержала доводы жалобы.

Представитель административного истца Тельтевская Ю.А. просила оставить решение суда без изменения.

Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия представителя в суд не направило, извещено о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения представителей сторон и заключение прокурора Иовлева Д.С, полагавшего решение суда законным и обоснованным, изучив материалы дела и доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Пунктом 6 ст. 2 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект определен как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 названного закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно п. 2 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления Республики Карелия схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, утвержденного приказом Министерства экономического развития Республики Карелия от 12.01.2011 N 1-А, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений Республики Карелия, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, в соответствии с градостроительным, земельным, санитарно-эпидемиологическим, экологическим, противопожарным законодательством и другими установленными федеральными законами требованиями.

По договору аренды от 25 апреля 2016 г. ООО "Петровская звезда" предоставило административному истцу во временное владение и пользование нежилое помещение в пристройке (временное строение (сооружение) летнего кафе, расположенное по адресу: г.Петрозаводск, ул. Кирова, д.2.

15 июня 2017 г. административный истец обратился к административному ответчику с просьбой рассмотреть вопрос о возможности включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, в том числе, земельного участка на пересечении ул.Кирова и пр.К.Маркса (напротив торгового дома "Карелия Маркет" у д.2 по ул.Кирова).

Письмом от 07 июля 2017 г. административный ответчик сообщил, что по итогам рассмотрения возможности предоставления мест для организации торговой деятельности по продаже кондитерских и выпечных изделий в схему включено место по ул.Кирова у д.2. Также было указано, что после утверждения нормативного правового акта, устанавливающего порядок размещения нестационарных торговых объектов без предоставления земельных участков, будет возможна на конкурсной основе выдача решений на осуществление торговой деятельности.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, п. 171 которой в первоначальной редакции предусматривал размещение одного нестационарного торгового объекта (павильона) площадью 78 кв.м на земельном участке площадью 85 кв.м на ул.Кирова у д.2 (специализация торгового объекта - кондитерские, выпечные изделия, напитки).

Оспариваемым постановлением (п. 1.1) внесены изменения в постановление от 28.07.2017 N 2582, в результате чего строка 171 из схемы была исключена.

Согласно пп. 6 п. 1 ст. 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статья 39.33 ЗК РФ введена в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Письмом от 24.03.2015 N 6786-ПК/Д23и Министерство экономического развития Российской Федерации разъяснило, что разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки.

Поскольку как на момент начала осуществления административным истцом торговой деятельности в павильоне на ул.Кирова у д.2 (апрель 2016 г.) так и на момент его обращения в орган местного самоуправления с заявлением о включении объекта в схему, нормативный правовой акт, регулирующий порядок получения решения на размещение стационарного торгового объекта (процедура принятия такого решения о размещении была урегулирована постановлением Правительства Республики Карелия от 26.04.2017 N 133-П "О мерах по развитию нестационарной торговли на территории Республики Карелия") принят не был, а действующая редакция ст. 39.33 ЗК РФ необходимости предоставления земельного участка либо обременения его сервитутом под заявленные цели не предусматривала, отсутствие у ООО "Беккер" обозначенной разрешительной документации не могло являться основанием для последующего исключения объекта из уже утвержденной схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29.01.2015 N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положения ч. 6 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

С целью внесения прозрачности и единообразия в общие принципы регулирования субъектами Российской Федерации сегмента нестационарной торговли Министерством промышленности и торговли Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации (письмо от 23.03.2015 NЕВ-5999/08).

Согласно п. 3 названных Методических рекомендаций внесение изменений в схему размещения в части исключения мест размещения объектов не может повлечь за собой прекращение прав на размещение до предоставления компенсационного места и легальных оснований размещения на нем.

Пунктом 4 Методических рекомендаций закреплен принцип "меняется место - сохраняется бизнес" для обеспечения возможности предпринимателю без потерь продолжать бизнес, если место размещения его нестационарных торговых объектов требуется для целей развития территории. Суть данного принципа - если место размещения нестационарных торговых объектов требуется для развития территории, то об этом заблаговременно уведомляется хозяйствующий субъект и ему, по согласованию с ним, предоставляется равноценное компенсационное место.

Пунктом 3.2.2 Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, утвержденной приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25.12.2014 N 2733, установлено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур.

В этой связи исключение объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов должно осуществляться по правилам, предусматривающим предоставление компенсационного места, что отвечает как интересам хозяйствующего субъекта, так и населения муниципального образования в целом.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что пересмотр схемы размещения нестационарных торговых объектов в оспариваемой части был обусловлен необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий или достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, нормотворческим органом не представлено.

О произвольном характере оспариваемого постановления свидетельствует также непроведение оценки регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта.

В соответствии с ч. 5 ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

На основании ч. 1 ст. 2 Закона Республики Карелия от 24.04.2015 N 1888-ЗРК "О некоторых вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в Республике Карелия" муниципальные акты Петрозаводского городского округа, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления указанных городских округов и муниципальных районов в порядке, установленном муниципальными актами в соответствии с законом.

Необходимо также учитывать, что согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления является одним из принципов противодействия коррупции в Российской Федерации.

Пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).

Таким образом, принятием оспариваемого постановления административный ответчик осуществил переоценку своего первичного решения о включении объекта в схему, чем не только допустил произвольный пересмотр ранее принятого им решения, но и применил необоснованно широкие пределы усмотрения.

По изложенным мотивам решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска является законным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 10 октября 2018 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи