Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 11 января 2019 г. по делу N 7-12/2019

Судья Верховного Суда Республики Дагестан Хираев Ш.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по жалобе защитника главы МО " "адрес"" Н.И.М. - Д.Х.Н. на постановление судьи Унцукульского районного суда Республики Дагестан от "дата", по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении главы МО " "адрес"" Н.И.М.,

установил:

постановлением судьи Унцукульского районного суда от "дата", глава МО " "адрес"" Н.И.М. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде дисквалификации на 1 (один) год и 6 (шесть) месяцев в течение которого Н.И.М. лищается права замещать должность муниципальной службы главы муниципального образования " "адрес"" Республики Дагестан.

Защитник Н.И.М. адвокат Д.Х.Н. подал в Верховный Суд Республики Дагестан жалобу на постановление судьи районного суда, ставя вопрос об отмене постановления судьи, с прекращением производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения. Жалоба обоснована тем, что в действиях Н.И.М. отсутствует состав административного правонарушения, поскольку в обязанности главы муниципального образования не входит обязанность ознакомления с документами или распоряжениями работников администрации. Кроме того, полагает, что в отношении Н.И.М. не могло быть применено взыскание в виде дисквалификации.

В судебном заседании глава МО " "адрес"" Н.И.М. и его защитник Д.Х.Н. доводы жалобы поддержали, просили их удовлетворить, прекратив производство по делу.

Прокурор "адрес" Республики Дагестан Х.Г.А. возражал против удовлетворения жалобы.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, выслушав пояснения участников производства по делу, прихожу к выводу, что постановление судьи подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд.

Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В соответствии с положениями статей 24.1, 4.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Частью 3 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора либо заключение гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем.

В соответствии с частью 5 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 3 или 4 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, "дата" прокурором "адрес" вынесено постановление о возбуждении в отношении главы МО " "адрес"" Н.И.М. дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту повторного нарушения им трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выразившихся в том, что распоряжением главы муниципального образования "адрес"" от "дата" N-р А.А.М. с "дата" назначен на должность старшего диспетчера Единой дежурно-диспетчерской службы администрации муниципального образования " "адрес"" Республики Дагестан. В нарушение требований ст. 68 ТК РФ распоряжение о приеме на работу работнику не объявлено под роспись в трехдневный срок, трудовой договор с А.А.М. работодателем не заключен (ст. 67 ТК РФ). В нарушение требований ст. 30 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ работодателем личное дело на вновь назначенного муниципального служащего не сформировано.

Дело передано на рассмотрение в Унцукульский районный суд Республики Дагестан.

Постановлением судьи Унцукульского районного суда от "дата", за совершение описанного выше деяния глава МО " "адрес"" Н.И.М. привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде дисквалификации сроком на 1 год и шесть месяцев без права замещать должность муниципальной службы главы муниципального образования " "адрес"" Республики Дагестан.

С таким выводом согласиться нельзя по следующим причинам.

Так, в силу частей 1, 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должностью муниципальной службы признается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 29 Устава муниципального образования " "адрес"" от "дата" N, предусмотрено, что глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района, обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, избирается Собранием депутатов муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет и возглавляет администрацию муниципального района.

Таким образом, Н.И.М. является главой муниципального образования " "адрес"", то есть лицом, замещающим муниципальную должность, а не должность муниципальной службы и одновременно возглавляет администрацию муниципального района.

Согласно части 1 статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы, а также занимать руководящие должности в органах управления юридического лица.

Круг лиц, к которым может быть применена дисквалификация, определен в части 3 названной статьи, к числу которых относятся лица, замещающие должности муниципальной службы.

Следовательно, назначение административного наказания в виде дисквалификации Н.И.М. замещающему выборную муниципальную должность главы муниципального образования и одновременно возглавляющего администрацию муниципального района, противоречит требованиям статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку указанное должностное лицо к лицам, замещающим должности муниципальной службы, не относится.

Следует учесть, что основания, при которых полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно, определены в пункте 6 статьи 36 Федерального закона от "дата" N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", их перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию, дисквалификация в их числе отсутствует.

В данном конкретном случае Н.И.М. в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования является лицом, замещающим выборную муниципальную должность - глава муниципального образования и одновременно возглавляет администрацию муниципального района.

Кроме того, согласно постановлению прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении от "дата" (л.д. 2-3) производство по делу возбуждено прокурором в отношении должностного лица - главы муниципального образования " "адрес"" Н.И.М, то есть в отношении выборного должностного лица.

Делая вывод о виновности Н.И.М. в совершении вмененного административного правонарушения, судья районного суда фактически не исследовал изложенные выше обстоятельства. В постановлении судьи не содержится выводов относительно возможности применения в отношении выборного должностного лица, каким является глава муниципального образования " "адрес"" Н.И.М, той меры наказания, которая была к нему применена.

При разрешении данного дела об административном правонарушении судья районного суда по существу лишь воспроизвел содержащуюся в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении формулировку о виновности Н.И.М. в совершении деяния, предусмотренного ч. 5 ст. 5.27 КоАП РФ, посчитав установленные обстоятельства достаточными.

Между тем, указанные выше юридически значимые обстоятельства подлежали исследованию судьей, но не были полно и всесторонне исследованы, вследствие чего постановление в данной части не мотивировано.

Кроме того, районным судом не были исследованы обстоятельства наличия у главы муниципального образования " "адрес"" Н.И.М. прав и обязанностей, а, следовательно, и ответственности за ненадлежащее оформление трудового договора, регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем, явившихся основанием для возбуждения в отношении него дела об административном правонарушении.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, относятся: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

При проверке дела об административном правонарушении по поступившей жалобе, установлено, что указанные требования закона судьей районного суда нарушены, требования статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ о всестороннем, полном и объективном выяснении обстоятельств дела при рассмотрении настоящего дела об административном правонарушении соблюдены не были.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке установленных законом (ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ).

Условием законности применения мер административного принуждения является соблюдение порядка привлечения к административной ответственности.

В силу ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренное статьей 28.2 Кодекса, в том числе об участии в данном процессуальном действии лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Статьей 28.2 КоАП РФ установлено требование о составлении протокола об административном правонарушении с участием лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и предусмотрены его права на ознакомление с протоколом об административном правонарушении, представление объяснений и замечаний по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. При составлении протокола в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, ему разъясняются права и обязанности, предусмотренные статьями 24.2, 25.1 КоАП РФ. Протокол должен быть подписан законным представителем лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В отсутствие лица составление протокола об административном правонарушении допускается в случае, если указанное лицо извещено в установленном порядке (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).

В силу ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

Данными нормами КоАП РФ лицу, привлекаемому к административной ответственности, обеспечивается правовая возможность для защиты прав и законных интересов и непосредственное участие его в составлении протокола об административном правонарушении. Обратное влечет нарушение прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе права на защиту.

Однако в материалах настоящего дела отсутствуют доказательства присутствия Н.И.М. или иного уполномоченного им по доверенности лица при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от "дата".

Согласно Методическим рекомендациям (раздел 2) "Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора", разработанным Генпрокуратурой России, "прокурорам необходимо принимать меры для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о вынесении постановления по делу об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Так, лицу, в отношении которого возбуждено дело, а также иным участникам производства по делу необходимо разъяснять их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем должна быть сделана запись в постановлении.

Физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело, следует предоставить возможность ознакомления с постановлением. Он вправе представить объяснения и замечания по содержанию постановления, которые должны быть приложены к постановлению, и подписать его. В случае отказа от подписания в постановлении делается соответствующая запись. Постановление под расписку вручается физическому лицу.

В случае неявки лиц, если они были извещены в установленном порядке, постановление о возбуждении дела выносится в их отсутствие, а копия постановления в течение трех дней направляется лицу, в отношении которого оно вынесено".

Таким образом, в отношении Н.И.М. постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от "дата" вынесено в нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ (статей 25.1, 25.4, 28.2).

Вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в одностороннем порядке без уведомления лица, на основании которого оно привлечено к административной ответственности, является существенным нарушением порядка привлечения заявителя к административной ответственности, поскольку в таком случае такое лицо лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты.

Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ч. 1).

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч. 2).

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (ч. 3).

Статьей 26.11 КоАП РФ установлено, что судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Согласно разъяснениям п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от "дата" N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 25.1, ч. 2 ст. 25.2, ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ, ст. 51 Конституции РФ.

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. Извещения, адресованные гражданам, направляются по месту их жительства (часть 1, 2 статьи 25.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Содержание вышеперечисленных норм свидетельствует о необходимости надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о рассмотрении дела об административном правонарушении.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении судья выясняет, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, а также причины их неявки, и принимает решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Таким образом, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, должно быть надлежащим образом извещено о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Уведомление суда о назначении рассмотрения дела с указанием времени и места его рассмотрения, письмом N от "дата" направлено Н.И.М. по месту исполнения им обязанностей главы МО " "адрес"" РД - РД, "адрес" (л.д. 25).

Указывая об обоснованности возбуждения дела об административном правонарушении и виновности Н.И.М. в совершении правонарушения, судом в постановлении от "дата" указано, что Н.И.М. извещен о месте и времени рассмотрения дела, однако на рассмотрение дела не явился.

В тоже время доказательств надлежащего извещения Н.И.М. о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении в материалах дела не имеется.

В настоящем судебном заседании Н.И.М. также отрицал факт своего надлежащего извещения о времени и месте рассмотрения дела, указав, что ему не было известно о рассмотрении его дела районным судом "дата".

Несмотря на то, что в материалах дела, помимо адреса места работы Н.И.М, имеются и данные об его адресе места жительства, последний по месту своего жительства не извещался. В тоже время Н.И.М. привлечен к ответственности как должностное лицо и на него распространяются требования ч. 2 ст. 25.15 КоАП РФ, касающиеся извещения физических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку под должностным лицом понимается физическое лицо, которое постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляет функции, перечисленные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ.

Таким образом, при рассмотрении дела об административном правонарушении районным судьей не были соблюдены требования ст. 25.15 КоАП РФ о надлежащем извещении лица в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Изложенное свидетельствует о том, что дело об административном правонарушении в отношении главы МО " "адрес"" Н.И.М. рассмотрено судьей районного суда в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, и сведений о его извещении о месте и времени рассмотрения дела.

Ввиду чего Н.И.М, не извещенный надлежащим образом о месте и времени судебного заседания по данному административному делу, был лишен возможности участвовать в его рассмотрении, представлять свои возражения и доказательства, что повлекло нарушение его права на защиту и повлияло на полноту, всесторонность и объективность установления обстоятельств правонарушения, то есть повлекло нарушение требований ст. 25.1 КоАП РФ.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела судьей районного суда не были выполнены требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, то есть были допущены существенные нарушения процессуальных требований, предусмотренные КоАП РФ, что в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ влечет отмену постановления и возвращение дела на новое рассмотрение. Годичный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел к моменту рассмотрения настоящей жалобы не истек.

При новом рассмотрении дела судье следует учесть изложенное, исследовать все собранные по делу доказательства в их совокупности, предложив при необходимости представить дополнительные доказательства, и принять законное и обоснованное решение, исходя из установленных обстоятельств.

Руководствуясь ст.ст. 30.6-30.9 КоАП РФ, судья

решил:

постановление судьи Унцукульского районного суда Республики Дагестан от "дата", по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении главы МО " "адрес"" Н.И.М. отменить, дело об административном правонарушении направить на новое рассмотрение в Унцукульский районный суд Республики Дагестан.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан Ш.М.Хираев