Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 30 октября 2018 г. по делу N 33а-22804/2018

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего Ивановой Ю.В.

судей Ильичевой Е.В, Головкиной Л.А.

при секретаре Зимиревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 30 октября 2018 года административное дело N2а-2414/18 по апелляционной жалобе Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июня 2018 года по административному исковому заявлению Пятака М. к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным и отмене решения Управления по вопросам миграции Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В, выслушав объяснения представителя административного истца Гришиной А.В, действующей на основании доверенности от 12 апреля 2018 года сроком на 1 год, и представителя административного ответчика Кабановой А.И, действующей на основании доверенности от 5 января 2018 года сроком по 31 декабря 2018 года, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Пятак Михаил обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил:

-признать незаконным решение Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области) от 22 января 2018 года о сокращении срока временного пребывания в Российской Федерации;

-отменить установленную уведомлением б/н от 09 апреля 2018 года обязанность выехать из Российской Федерации в срок до 12 апреля 2018 года включительно.

В порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Пятак М. уточнил административный иск и просил признать незаконным решение ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 23 марта 2018 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию и отменить установленный запрет на въезд в Российскую Федерацию на три года сроком до 22 октября 2020 года.

В обоснование заявленных требований Пятак М. указал, что является гражданином Украины, 22 января 2018 года УВМ ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области принято решение о сокращении ему срока временного пребывания в Российской Федерации на основании решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, о котором ему стало известно из уведомления от 09 апреля 2018 года, полученного на личном приеме в отделе по Петроградскому району УВМ ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Основанием для принятия оспариваемого решения послужило привлечение к административной ответственности за совершение двух административных правонарушений. По мнению административного истца, решение является незаконным, нарушающим его права и законные интересы, принято без учета его личности, так как на территории Российской Федерации он проживает более трех лет со своей семьей: супругой и несовершеннолетним сыном, оплачивает налоги, имеет патент, официально трудоустроен, владеет русским языком, имеет действующий полис ДМС, все наложенные административные штрафы были своевременно погашены.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июня 2018 года административный иск удовлетворен, признано незаконным и отменено решение УВМ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 23 марта 2018 года о неразрешении Пятаку М. въезда на территорию Российской Федерации сроком до 22 октября 2020 года; на ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области возложена обязанность внести в соответствующие базы данных сведения об отмене решения от 23 марта 2018 года о неразрешении въезда Пятаку М. на территорию Российской Федерации.

В апелляционной жалобе административный ответчик ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области просит решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и оставлено без внимания, что административным истцом совершены неоднократные нарушения в области дорожного движения, которые создают угрозу причинения вреда в виде дорожно-транспортного происшествия и свидетельствуют о пренебрежительном отношении Пятака М. к требованиям российского законодательства; осуществление трудовой деятельности на основании патента, оплата налогов и штрафных санкций не могут положительно характеризовать административного истца, поскольку данные обязательства прямо предписаны требованиями российского законодательства; все члены семьи административного истца граждане Украины и административным ответчиком не представлено доказательств невозможности совместного проживания семьи и осуществления трудовой деятельности в обеспечение материального благополучия семьи в стране национальной принадлежности.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом в соответствии с частью 1 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заказным письмом с уведомлением.

Согласно части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Административный истец об отложении дела не просил и доказательства уважительной причины неявки не представил, ведет дело через представителя.

Неявка в судебное заседание административного истца не препятствует рассмотрению дела, и судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав представителя административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и представителя административного ответчика, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Судом первой инстанции установлены и подтверждаются материалами дела следующие обстоятельства.

Пятак М, "дата" года рождения, является гражданином Украины, с 2013 года неоднократно въезжал на территорию Российской Федерации.

29 января 2018 года МВД Российской Федерации Пятаку М. выдан патент серии 78 N1800046581 сроком действия до 29 января 2019 года.

23 марта 2018 года УВМ ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" принято решение о неразрешении Пятаку М. въезда в Российскую Федерацию сроком на 3 года до 22 октября 2020 года в связи с привлечением его к административной ответственности два раза в течение трех лет - 11 октября 2017 года и 30 августа 2018 года.

Удовлетворяя административный иск Пятака М. и признавая оспариваемое решение незаконным, суд первой инстанции пришёл к выводу, что решение о неразрешении въезда Пятаку М. несоразмерно последствиям и тяжести совершенных им правонарушений, нарушает его право на уважение частной жизни, совместное проживание с семьей, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации и указывает на чрезмерное неоправданное вмешательство в его личную и семейную жизнь.

Судебная коллегия полагает, что указанный вывод суда основан на правильном применении к рассматриваемым правоотношениям норм международного права, Федерального закона Федерального закона от 15 августа 1996 года N114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", что подтверждается представленными при рассмотрении спора доказательствами, которым судом первой инстанции дана полная и всесторонняя оценка в соответствии со статьями 59, 62, 63, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1).

Согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения с их участием определяет и регулирует Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно статье 4 указанного Федерального закона иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину может быть не разрешен в случае, если он два и более раза в течение трёх лет привлекался к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина после однократного совершения им административного правонарушения на территории Российской Федерации.

По смыслу указанной нормы права, установление запрета на въезд в Российскую Федерацию может быть произведено при установлении фактов неоднократного привлечения к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, независимо от состава административного правонарушения.

Привлечение Пятака М. к административной ответственности подтверждается постановлениями по делам об административных правонарушениях.

Так, постановлением инспектора ДПС ГИБДД от 11 октября 2017 года Пятак М. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившегося в том, что 11 октября 2017 года в 15 часов 50 минут пересекал перекресток наб. реки Фонтанки и пр.Вознесенского на запрещающий сигнал светофора, нарушив тем самым пункты 6.2 и 6.13 Правил дорожного движения, Пятаку М. назначено административное наказание в виде штрафа в размере 500 рублей.

Постановлением инспектора ДПС ГИБДД УМВД России по Петроградскому району г.Санкт-Петербурга от 30 августа 2018 года Пятак М. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившегося в том, что 30 августа 2018 года в 11 часов 35 минут Пятак М, управляя транспортным средством, произвел стоянку транспортного средства в месте, где расстояние между сплошной линией разметки 1.1 "Одинарная сплошная линия" и остановившимся транспортным средством менее трех метров, чем создал препятствие для движения других транспортных средств, нарушив тем самым пункт 12.4 Правил дорожного движения, Пятаку М. назначено административное наказание в виде штрафа в размере 3 000 рублей.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе, преследовать социально значимую, законную цель (обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц), являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Необходимость ограничения прав и свобод человека должна быть обоснована исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Подпункт 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность такого отказа.

При этом определяющее значение имеют тяжесть содеянного, размер и характер причиненного ущерба, степень вины правонарушителя и иные существенные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении взыскания. Также следует учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

Из материалов дела следует, что в период с 23 марта 2015 года по 23 марта 2018 года в отношении Пятака М. вынесено 3 постановления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 12.2, частью 6 статьи 12.19, статьей 12.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, основанием для принятия УВМ ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области решения от 23 марта 2018 года послужили только два постановления о привлечении Пятака М. к административной ответственности: от 11 октября 2017 года и 30 августа 2017 года.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Судом установлено, что Пятак М. длительное время проживает на территории Российской Федерации, имеет сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации; официально трудоустроен, оплачивает налоги, назначенные штрафы оплачены; сын административного истца посещает отделение дошкольного образования Государственного бюджетного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы N55 Петроградского района Санкт-Петербурга с 1 сентября 2015 года.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу, что при вынесении оспариваемого решения сотрудниками УВМ ГУ МВД по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области не были учтены все существенные обстоятельства, имеющие значение для принятия решения, принятое решение нарушает право административного истца на невмешательство в сферу личной и семейной жизни.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда.

Исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям, а также отвечать характеру совершенного деяния. Данный вывод корреспондирует международно-правовым предписаниям, согласно которым каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней).

Оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации или неразрешении въезда в Российскую Федерацию, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

В постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

В пунктах 5,8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснено, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод. При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Обратить внимание судов на то, что ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Из разъяснения Европейского Суда по правам человека следует, что, хотя право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое Конвенцией о защите прав человека и основных свобод не гарантируется, высылка лица из страны, в которой прожи-вают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное пунктом 1 статьи 8 Конвенции. При этом нарушенными в большей степени могут оказаться права и интересы не только самого выдворенного, но также и членов его семьи, включая несовершеннолетних детей, которые, в силу применения подобных мер реагирования со стороны государства, фактически несут "бремя ответственности" за несовершенное правонарушение.

Принимая во внимание обстоятельства дела и приведенные выше положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, позицию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам проверки конституционности отдельных положений Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и учитывая установленные по делу обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, оспариваемое административным истцом решение от 23 марта 2018 года не отвечает принципу справедливости и соразмерности установленного ограничения выявленному нарушению, и противоречит нормам действующего законодательства, принятым решением о неразрешении въезда в Российскую созданы препятствия для реализации прав и свобод Пятака М, в связи с чем у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения требований Пятака М. о признании незаконным решения УВМ ГУ МВД России по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 23 марта 2018 года.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции и к выражению несогласия с произведенной судом оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 07 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного Управления министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: