Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 22 октября 2018 г. по делу N 33а-21908/2018

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

при секретаре

председательствующего

Ильичевой Е.В.

судей

Головкиной Л.А, Стаховой Т.М.

Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 22 октября 2018 года административное дело N 2а-1463/2018 по апелляционной жалобе Одинцова А. А. на решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года по административному исковому заявлению Одинцова А. А. к Северо-Западному таможенному управлению о признании бездействия должностных лиц незаконным.

Заслушав доклад судьи Ильичевой Е.В,

выслушав объяснения административного истца - Одинцова А.А, представителя административного ответчика Северо-Западного таможенного управления - Дубровской Н.С, представителем заинтересованного лица - Северо-Западной транспортной прокуратуры - Масальской В.О, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Одинцов А.А. обратился в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просил признать незаконными действия должностных лиц Северо-Западного таможенного управления, выразившиеся в нерассмотрении обращения от 12 января 2018 года исх.N1/1/БТ (вх. СЗТУ N18.01.2018 N00883) о привлечении начальника Балтийской таможни к дисциплинарной ответственности и его направление в Северо-Западную транспортную прокуратуру, обязав устранить допущенное нарушение прав путем рассмотрения обращения по существу.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года отказано в удовлетворении поданного административного искового заявления.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда и принятии нового, полагает решение постановленным при неправильном применении норм процессуального права, без учета всех обстоятельств дела.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав участников процесса, не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда, исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 30 августа 2017 года Одинцов А.А, реализуя полномочия адвоката юридического лица, направил в адрес начальника Балтийской таможни адвокатский запрос N 32 о предоставлении, в том числе решения о корректировке таможенной стоимости по декларации на товары с целью реализации требований, установленных статьей 197-201 Арбитражного процессуального кодекса.

Письмом начальника Балтийской таможни от 29 сентября 2017 года адвокату Одинцову А.А. отказано в предоставлении запрашиваемых сведений в связи с тем, что адвокат не является лицом, осуществляющим деятельность по перемещению товара.

Полагая названный отказ в предоставлении сведений незаконным, Одинцов А.А. обратился в Санкт-Петербургскую транспортную прокуратуру с жалобой от 5 октября 2017 года на бездействие должностных лиц Балтийской таможни.

Ответом от 3 ноября 2017 года Одинцову А.А. сообщено, что изложенные им в обращении доводы о незаконном отказе Балтийской таможни в предоставлении ему, как представителю ООО, решения о корректировке таможенной стоимости по декларации на товары, нашли подтверждение. В этой связи, на основании обращения истца прокуратура вынесла в адрес Балтийской таможни представление.

Также в ответе от 3 ноября 2017 года Одинцову А.А. сообщено, что сама информация, содержащаяся в документах, послуживших основанием для такой корректировки (например, копии анализируемых деклараций на товары), может подпадать под охраняемую законом тайну (коммерческую/банковскую/налоговую). В связи с этим, такая информация не могла быть предоставлена ни адвокату, ни ООО, в интересах которого он действовал. В этой части прокуратура не установилаоснований для принятия мер прокурорского реагирования по обращению истца.

12 января 2018 года Одинцов А.А. направил на имя начальника Северо-Западного таможенного управления (далее - Управление) обращение исх. N 1/1 БТ, поименованное как: о привлечении начальника Балтийской таможни к дисциплинарной ответственности. В просительной части заявления Одинцов А.А. просил привлечь начальника Балтийской таможни к установленной законом ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

24 января 2018 года заместителем начальника Управления дан ответ Одинцову А.А, в котором он был проинформирован, что рассмотрение обращения по вопросу привлечения начальника Балтийской таможни к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не относится к компетенции таможенных органов, так как согласно положениям статей 23.8, 28.1, 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях таможенные органы не уполномочены ни возбуждать, ни рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с частью 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассмотрение данного вопроса находится в ведении органов прокуратуру Российской Федерации.

Указанным ответом Одинцов А.А. уведомлен о том, что на основании части 3 статьи 8 Федерального закона N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" его обращение направлено для рассмотрения в Северо-Западную транспортную прокуратуру.

Обосновывая требования административного иска о незаконном бездействии стороны административного ответчика, уклонившегося от рассмотрения по существу обращения от 12 января 2018 года, Одинцов А.А. ссылался на то, что к компетенции начальника Управления относится решение вопроса о применении мер дисциплинарного воздействия к начальнику Балтийской таможни в связи с совершенным им административным правонарушением, предусмотренным статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому отсутствовали основания для переадресации его обращения для рассмотрения в Северо-Западную транспортную прокуратуру.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу, что поскольку решение вопроса о наличии в действиях начальника Балтийской таможни состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, находится исключительно в компетенции прокурора, то административным ответчиком предприняты предусмотренные законом меры для реализации прав Одинцова А.А, заявление которого своевременно перенаправлено для рассмотрения по существу в компетентный орган.

Судебная коллегия полагает, что данные выводы суда основаны на правильном применении к рассматриваемым правоотношениям положений части 1 статьи 2, части 3 статьи 8, пункта 4 части 1 статьи 10, части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", статей 5.39, 28.1, части 1 статьи 28.4, части 1 статьи 2.5, части 2 статьи 24.5, части 2 статьи 28.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 2 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", что подтверждается представленными при рассмотрении спора доказательствами, которым судом первой инстанции дана полная и всесторонняя оценка в соответствии со статьями 59, 62, 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.23.1 данного Кодекса.

Согласно положениям части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 года N 71, Северо-Западная транспортная прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности таможенных органов, в том числе в пределах территорий Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 2 статьи 22 Федерального закона 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Исходя из положений части 1 статьи 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.39 того же Кодекса отнесено к исключительной компетенции судей.

Кроме того, подпунктом 12 пункта 2 статьи 23.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что в компетенцию таможенных органов входит составление протоколов об административных правонарушениях только в рамках дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.15, 6.16, 6.33, частью 1 статьи 7.12, частью 4 статьи 8.28.1, статьями 11.14, 11.15, 14.10, 14.50, частью 1 статьи 15.6, частью 2 статьи 15.7, статьями 15.8, 15.9, частью 2 статьи 16.1, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, частью 1 статьи 19.26, частью 2 статьи 20.23 ТК ЕАЭС.

В соответствии со статьей 23.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях таможенный орган рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 11.27 (в части осуществления международных автомобильных перевозок грузов), статьей 11.29 (в части осуществления международных автомобильных перевозок грузов), частями 1-6 статьи 12.21.1 (в части осуществления международных автомобильных перевозок, за исключением случаев фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи), частью 1 статьи 12.21.2 (в части осуществления международных автомобильных перевозок опасных грузов без специального разрешения), частями 1 и 3 статьи 16.1, статьями 16.2 -16.24, 19.7.13 настоящего Кодекса.

Таким образом, вопрос о наличии оснований для привлечения лица к административной ответственности относится к полномочиям прокурора, в данном случае прокурора транспортной прокуратуры, посредством возбуждения дела об административном правонарушении по указанной статье 5.39, непосредственно привлечение к административной ответственности прокурор не осуществляет.

Исходя из изложенного, при рассмотрении спора судом верно, как не являющимся основанием для удовлетворения иска, оценен довод истца, что в связи с тем, что его обращение от 12 января 2018 года было подано в Северо-Западное таможенное управление уже после получения ответа из прокуратуры от 3 ноября 2017 года, подтвердившего наличие в действиях начальника Балтийской таможни нарушений действующего законодательства, то начальник Управления мог решить вопрос о привлечении должностного лица к дисциплинарной ответственности, не направления его заявление в Северо-Западную транспортную прокуратуру для рассмотрения, поскольку ответ от 3 ноября 2017 года не содержал вывода о наличии в действиях начальника Балтийской таможни состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.39.

Так, Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" установлены правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

В силу положений части 1 статьи 59 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.

В целях обеспечения служебной дисциплины в таможенных органах Российской Федерации и в соответствии со статьей 30 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 года N 1396 утвержден Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации (далее - Дисциплинарный устав).

В силу пункта 20 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации порядок организации и проведения служебной проверки в отношении сотрудников таможенных органов определяется руководителем Федеральной таможенной службы Российской Федерации.

В настоящее время действует Приказ Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 2 августа 2012 года N 1557 "Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации" (далее - Инструкция).

Таим образом, основанием для наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания является, как правило, служебная проверка. Следовательно, ее проведение не носит обязательный характер при привлечении сотрудников таможенных органов к дисциплинарной ответственности. В каждом конкретном случае решение о проведении служебной проверки принимает начальник таможенного органа.

При этом, цель служебной проверки - выявить факты, обстоятельства, причины совершения сотрудниками таможенных органов дисциплинарных проступков. Служебная проверка выполняет защитную функцию в отношении сотрудника, поскольку позволяет обеспечить более полное, объективное и всестороннее исследование всех обстоятельств совершенного им проступка.

Положения пункта 4 Инструкции определяют перечень случаев, которые могут являться основаниями для проведения служебной проверки, к их числу относятся:

1) сведения о совершении дисциплинарного проступка;

2) информация, изложенная в представлении, сообщении (письме) органа дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда, другого государственного органа или его должностного лица, а также содержащаяся в публикациях средств массовой информации, в письмах, заявлениях юридических или физических лиц;

3) сведения о чрезвычайном происшествии, относящиеся к таможенным органам либо его должностным лицам;

4) уголовное дело, возбужденное в отношении сотрудника таможенного органа в связи с его служебной деятельностью (исполнением должностных обязанностей);

5) информация, изложенная в протоколе аттестационной комиссии о нарушении сотрудником требований антикоррупционного законодательства. Данный перечень не является исчерпывающим. Служебная проверка также проводится по иным основаниям в случаях, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, вопреки доводов апелляционной жалобы, приведенные положения Инструкции не содержат указания об обязательной организации и проведению служебной проверки на основании заявлений (обращений) физических лиц. Просительная часть обращения Одинцова А.А. от 12 января 2018 года не содержала требования о привлечении начальника Балтийской таможни именно к дисциплинарной ответственности без проведения соответствующей проверки компетентным органом обстоятельств наличия в его действиях состава административного правонарушения.

Указание в статье 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических лиц, не свидетельствует о том, что названное положение может быть применено при рассмотрении обращений граждан в порядке Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции правильно оценил обстоятельства объема полномочий административного ответчика при рассмотрении обращения Одинцова А.А, поскольку то, что в силу действующего законодательства прокуратура не была уполномочена привлекать начальника Балтийской таможни к административной ответственности, еще не подтверждает, что Северо-Западное таможенное управление имело право установить состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не свидетельствуют о незаконности направления обращения Одинцова А.А. в Северо-Западную транспортную прокуратуру.

Доводы апелляционной жалобы, что обращаясь в таможенный орган, истец не требовал привлечения начальника Балтийской таможни к административной ответственности, предполагая наличие установленных оснований для привлечения его к ответственности дисциплинарной, не могут быть положены в основу отмены решения суда, поскольку противоречат представленному в материалы дела обращению Одинцова А.А. от 12 января 2018 года исх.N1/1/БТ.

Довод апелляционной жалобы, что в результате возбуждения дела об административном правонарушении к дисциплинарной ответственности начальник Балтийской таможни может быть привлечен только вышестоящим органом, не может быть принят во внимание судебной коллегией, поскольку вопрос о том, являются ли сообщенные в заявлении данные достаточными для возбуждения дела об административном правонарушении, разрешается лицом, уполномоченным возбуждать такие дела.

На основании части 1 статьи 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, военнослужащие, граждане, имеющие специальные звания сотрудники таможенных органов несут дисциплинарную ответственность.

Согласно части 2 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае, когда административное правонарушение совершено лицом, указанным в части 1 статьи 2.5 настоящего Кодекса, за исключением случаев, когда за такое административное правонарушение это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

В силу части 2 статьи 28.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному частью 2 статьи 24.5 настоящего Кодекса, со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в орган или учреждение по месту службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, поскольку статья 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не входит в перечень административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 2.5 названного Кодекса, за совершение которых лица, указанные в части 1 настоящей статьи, несут административную ответственность на общих основаниях, то основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности начальника Балтийской таможни может являться факт установления прокурором в его действиях состава административного правонарушения.

На основании изложенного судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда об отсутствии у Северо-Западного таможенного управления полномочий для разрешения вопроса о привлечении начальника Балтийской таможни к дисциплинарной ответственности ранее установления уполномоченным на то органом наличия в действиях конкретного должностного лица оснований для привлечения его к той или иной административной ответственности.

Кроме того, в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" порядок наложения дисциплинарных взысканий устанавливается Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 16 ноября 1998 года N 1396, положениями которого предусмотрено, что наложение дисциплинарного взыскания осуществляется начальником таможенного органа.

Согласно подпункту 16 пункта 10 Общего положения о региональном таможенном управлении, утвержденного приказом Федеральной таможенной службой России от 4 сентября 2014 года N 1700, начальник регионального таможенного управления применяет в пределах предоставленных полномочий в отношении должностных лиц и работников РТУ и подчиненных таможенных органов меры поощрения и дисциплинарного воздействия в соответствии с Дисциплинарным уставом.

Однако, в соответствии с подпунктом 14 пункта 11 должностной инструкции начальника Северо-Западного таможенного управления, утвержденной руководителем Федеральной таможенной службой России от 3 ноября 2017 года, применение в пределах предоставленных полномочий в отношении лиц и работников таможенного управления и подчиненных таможенных органов мер дисциплинарного воздействия в соответствии с Дисциплинарным уставом является правом начальника Северо-Западного таможенного управления, а не его обязанностью.

Также судебная коллегия принимает во внимание, что Северо-Западная транспортная прокуратура в ответе от 26 февраля 2018 года N23/2-106-2018, направленном в адрес Одинцова А.А. по результатам рассмотрения обращения от 12 января 2018 года, отмечает, что проведенной проверкой нарушений в деятельности Северо-Западного таможенного управления в части направления обращения в прокуратуру, а также оснований для привлечения начальника Балтийской таможни к административной ответственности, предусмотренной статьей 5.39 Кодекса, не установлено, в связи с чем Северо-Западной транспортной прокуратурой 26 февраля 2018 года вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Оценивая представленные в ходе рассмотрения спора доказательства на основании приведенных правовых норм, судебная коллегия полагает, что направляя полученное обращение Одинцова А.А. о привлечении должностного лица как к дисциплинарной, так и к административной ответственности, административный ответчик неправомерного бездействия не совершил, поскольку заявление истца от 12 января 2018 года подлежало передаче для рассмотрения в соответствующее подразделение органов прокуратуры.

Таким образом, направление письменного обращения для рассмотрения в пределах компетенции соответствующего органа не нарушает охраняемые законом права и свободы истца, в связи с чем отсутствуют основания полагать, что оспариваемые в настоящем административном иске действия нарушают законодательство Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего спора судебной коллегией не выявлены такие нарушения материального либо процессуального права, которые могли бы привести к отмене решения суда, поскольку выводы суда основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения.

Судебная коллегия полагает, что, оценив представленные доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, районный суд, на основании тщательного исследования представленных доказательств, пришел к обоснованному выводу, что административным ответчиком неправомерного бездействия, направленного на ограничение прав истца, не допущено. Оспариваемый ответ дан уполномоченным лицом, по существу постановленных вопросов, в установленный Законом срок. При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что отсутствуют основания для удовлетворения требований заявленных административным истцом.

Принимая во внимание, что материалами дела не подтвержден факт нарушения прав истца, судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами районного суда и не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения районного суда.

Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы районного суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно. Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: