Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 24 января 2019 г. по делу N 33а-236/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Сильченко Р.П,

судей Соляникова Р.В, Данилова О.И.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 25 октября 2018 г. по административному исковому заявлению Шаровой О.А. к государственному инспектору Республики Карелия по использованию и охране земель Гумеровой Е.М, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия об оспаривании действий и решения.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что Шаровой О.А. на праве собственности принадлежит земельный участок, отнесенный к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для жилищного строительства. В рамках осуществления государственного земельного надзора государственным инспектором проведен осмотр участка и обмер его границ, установлено, что ограждение участка установлено за его границами, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (площадь самовольно занятой территории составила (... ) кв.м). Предписанием от (... ) Шаровой О.А. указано на необходимость в срок до (... ) устранить выявленное нарушение. Не согласившись с выполненными государственным инспектором замерами, Шарова О.А. обратилась в (... ) согласно заключению которого площадь самовольно занятой территории составляет лишь (... ) кв.м, забор подлежит переносу в сторону, противоположную указанной государственным инспектором. В настоящее время на участке ведутся строительные работы, снос забора невозможен. Для перенесения забора необходимо знать точное место его должного нахождения. (... ) в отношении Шаровой О.А. было вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. В рамках разъяснения данного постановления письмом от (... ) Управление Росреестра по Республике Карелия подтвердило, что площадь самовольно занятого участка составляет (... ) кв.м, однако изменения в предписание от (... ) внесены не были. На обращение Шаровой О.А. от (... ) о внесении изменений в предписание (... ) было вынесено определение об отказе в продлении срока исполнения предписания.

По изложенным мотивам административный истец просила признать действия государственного инспектора незаконными, отменить определение от (... ) об отклонении ходатайства о продлении срока исполнения предписания и возложить на административных ответчиков обязанность внести изменения в предписание в части уточнения значения площади участка, на которой допущено подлежащее устранению нарушение (в том числе исправить приложенную к предписанию схему и установить шестимесячный срок исполнения).

Решением суда заявленные требования удовлетворены. Действия государственного инспектора Гумеровой Е.М. по разрешению заявления о внесении изменений в предписание от (... ) и изменении срока его исполнения признаны незаконными. На Управление Росреестра по Республике Карелия в лице уполномоченного должностного лица возложена обязанность внести изменения в предписание в части определения площади и местоположения самовольно занятого Шаровой О.А. земельного участка и установить срок для исполнения предписания в уточненном виде. С Управления Росреестра по Республике Карелия в пользу ШаровойО.А. взысканы судебные расходы (... )

В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Республике Карелия просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы указывает, что при рассмотрении дела об административном правонарушении было установлено самовольное занятие Шаровой О.А. участка площадью (... ) кв.м, от административной ответственности она освобождена в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. Обращение Шаровой О.А. было обоснованно расценено должностным лицом как ходатайство о продлении срока исполнения предписания. Суть совершенного Шаровой О.А. нарушения заключается в установке ограждения за пределами границ принадлежащего ей земельного участка. Площадь самовольно занятого участка не имеет значения при определении характера нарушения и не будет являться определяющей при проверке исполнения предписания. Вывод суда о наличии сомнений в возможности контроля за исполнением предписания ошибочен. Административный истец располагает сведениями о местоположении границ принадлежащего ей земельного участка и о площади самовольно занятого ею участка. Решение суда неисполнимо, поскольку фактически обязывает административного ответчика повторно провести в отношении Шаровой О.А. проверку, по итогам которой составить новую схему земельного участка.

В возражениях относительно апелляционной жалобы административный истец просит оставить решение суда без изменения. Указывает, что при проведении обследования измерения были выполнены с ошибками. Письмом от (... ) административный ответчик указал на необходимость внесения изменений в предписание. (... ) срок исполнения предписания продлен до (... )

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления Росреестра по Республике Карелия Булахов В.В. поддержал доводы жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Установлено, что Шаровой О.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером (... ), расположенный в (... ), категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для жилищного строительства.

Статьей 71 ЗК РФ установлен институт государственного земельного надзора, под которым п. 1 названной статьи ЗК РФ понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

В соответствии с пп. "а" п. 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N1, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

(... ) государственным инспектором по Республике Карелия по использованию и охране земель Гумеровой Е.М. в отношении Шаровой О.А. проведена внеплановая документарная проверка соблюдения земельного законодательства.

По итогам проверки было установлено, что ограждение проверяемого участка установлено за его границами, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, что Шаровой О.А. осуществлено самовольное занятие земельного участка площадью (... ) кв.м.

Предписанием от (... ) (... ) административному истцу указано на необходимость в срок до (... ) устранить допущенное нарушение.

Также (... ) в отношении Шаровой О.А. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. (... ) КоАП РФ. В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении от собственника смежного участка с кадастровым номером (... ) поступило заявление об отсутствии с ее стороны претензий к Шаровой О.А, согласии на сохранение ограждения между участками в существующем виде и наличии совместных намерений после истечении срока службы ограждения установить новый забор.

(... ) Шарова О.А. заключила с (... ) договор на выполнение работ в отношении земельного участка с кадастровым номером (... ) по выносу точек в натуру с изготовлением схемы.

Постановлением заместителя главного государственного инспектора Республики Карелия по использованию и охране земель от (... ) производство по делу об административном правонарушении в отношении Шаровой О.А. было прекращено на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью деяния, ей объявлено замечание.

С полученной от (... ) схемой административный истец, полагая, что площадь самовольно занятого ею участка составляет лишь (... ) кв.м, обратилась в Управление Росреестра по Республике Карелия с заявлением о разъяснении постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Письмом от (... ) (... ) Управление Росреестра по Республике Карелия сообщило административному истцу, что ей вменяло нарушение в виде самовольного занятия земельного участка площадью (... ) кв.м. В ходе производства по делу об административном правонарушении факт нахождения установленного ограждения за пределами границ земельного участка с кадастровым номером (... ) нашел свое подтверждение, но при этом было установлено, что самовольно занята иная площадь - (... ) кв.м, из которых (... ) кв.м. приходится на земельный участок с кадастровым номером (... ), собственник которого не возражает против расположения совместного забора на его территории. С учетом чего Управление Росреестра по Республике Карелия сообщило Шаровой О.А, что площадь самовольно занятого ею земельного участка в действительности составляет (... ), а также что в предписание от (... ) (... ) будут внесены изменения в части уточнения значения площади земельного участка.

После получения данного письма (... ) административный истец обратилась в Управление Росреестра по Республике Карелия с заявлением о внесении изменений в предписание в части площади самовольно занятого участка и срока его исполнения (до (... )).

Определением от (... ) государственный инспектор Гумерова Е.М. отклонила ходатайство административного истца о продлении срока исполнения предписания, мотивировав это отсутствием в ходатайстве указания на основания для продления такого срока и наличии у Шаровой О.А. возможности за прошедшее время устранить допущенного нарушение, и внесла изменения в предписания в части значения площади земельного участка, указав вместо (... ) кв.м (... ) кв.м.

Признавая предписание от (... ) незаконным и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из отсутствия возможности достоверно установить местоположение самовольно занятого административным истцом земельного участка, из возникновения в дальнейшем трудностей в последующем контроле исполнения предписания.

Между тем, судом не было учтено следующее.

Требований о признании незаконным предписания от (... ) ШароваО.А. суду не заявляла, что в силу ч. 1 ст. 178 КАС РФ влекло проверку судом исключительно законности действий административных ответчиков по разрешению заявления Шаровой О.А, датированного (... ) и поданного в Управление Росреестра по Республике Карелия от (... )

Применительно к положениям п.п. "а" - "в" п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению в рамках разрешения рассматриваемого административного спора, являлись соблюдение административными ответчиками нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, должностного лица на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), порядок и основания принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия).

В соответствии с пп. 5 п. 5 ст. 71 ЗК РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 7 ст. 71 ЗК РФ).

Ни нормы ЗК РФ, ни Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N1, не предусматривают наличие у органа государственного земельного надзора обязанности по каким бы то ни было основаниям вносить изменения в выданное предписание об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Пунктами 106 - 109 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 N 486, закреплена возможность продления указанного в предписании срока устранения нарушения земельного законодательства в предписании.

Внесение в предписание изменений, касающихся существа предмета выявленного нарушения земельного законодательства, названный Административный регламент также не предусматривает.

Изложенное однако не исключает у административных ответчиков возможности в порядке самоконтроля внести изменение в предписание. Вместе с тем, реализация такого право носит дискретный характер.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, определениях от 16.07.2004 N 14-П, 18.01.2005 N 130-О, 16.03.2006 N 70-О, 14.05.2015 N 1076-О, несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов государственной власти, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений. Как следует из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 46, ст.ст. 52, 53, 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право заинтересованного лица обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения.

Согласно п. 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Таким образом, поскольку разрешение вопроса о целесообразности внесения в предписание каких-либо изменений в порядке самоконтроля относится к дискреции самого государственного органа, отказ во внесении таких изменений влечет возможность оспорить само предписание по существу (в досудебном либо судебном порядке), но не действия по отказу во изменении изменений в предписание.

Неясность предписания, на которую ссылалась административный истец, в том числе отсутствие схемы земельного участка, составленной уполномоченным лицом и содержащей сведения о соответствующей действительности площади самовольного занятого земельного участка, может свидетельствовать об отсутствии вины лица, в отношении которого вынесено предписание, в его неисполнении. Однако такая неясность не является основанием для продления срока исполнения представления.

Учитывая изложенное, судебная коллегия на основании п. 2 ст. 309 КАС РФ отменяет решение суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ) и принимает новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 25 октября 2018 г. по настоящему делу отменить.

Принять по делу новое решение об отказе в административном иске.

Председательствующий

Судьи