Апелляционное определение СК по административным делам Пензенского областного суда от 24 января 2019 г. по делу N 33а-244/2019

судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Смирновой Л.А,

судей Овчаренко А.Н, Репиной Е.В,

при секретаре Будановой Н.С,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Репиной Е.В. административное дело по апелляционной жалобе Артюшкиной О.В. на решение Железнодорожного районного суда г. Пензы от 31 октября 2018 г, которым постановлено:

"в удовлетворении административного иска Артюшкиной О.В. к администрации г. Пензы о признании незаконным отказа в формировании земельного участка под многоквартирным домом - отказать",

заслушав объяснения административного истца Артюшкиной О.В, ее представителя Саляева А.Е, поддержавших доводы жалобы, представителя административного ответчика - администрации г. Пензы, Холодовой И.В, просившей решение суда оставить без изменения,

УСТАНОВИЛА:

Артюшкина О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации г..Пензы, указав, что она является собственником квартир в многоквартирном доме "адрес", а именно: квартиры N и квартиры N. В ходе общего собрания собственников МКД 15.04.2018 принято решение об установлении границ земельного участка указанного дома, проведении межевания и формирования земельного участка. 8.08.2018 на ее обращение письмом N 3-кол-5346 зам. главы администрации города истцу фактически было отказано в формировании земельного участка под МКД "адрес". Вопрос о внесении изменений в "Правила землепользования и застройки города Пензы" в части сведений о видах разрешенного пользования остался не рассмотренным. Ранее письмом от 17.05.2018 N 3-С-2924 зам.главы администрации города заявителям также было отказано в формировании земельного участка под МКД "адрес". Аналогичные обращения в адрес администрации города направлялись и ранее в течение нескольких лет, на что были получены ответы-отказы от 16.06.2015 N 4081, от 29.06.2015 N 5192, от 7.08.2015 N 6574, от 17.02.2017 N 651, от 09.01.2018 N 3-С-10432, от 26.02.2018 N 3-С-673. Истец полагает, что указанные ответы администрации города нарушают законные права собственников жилых помещений в МКД на формирование границ принадлежащего им на праве общей долевой собственности земельного участка, на котором расположен МКД, и не соответствуют требованиям Жилищного, Градостроительного кодексов РФ, Вводного закона. 01.07.2015 администрацией города принято постановление N 987 "О подготовке проекта межевания территории, ограниченной улицами Коннозаводской, Кордон Студеный, границей города", однако до настоящего времени проект не разработан и не утвержден, что при наличии многочисленных обращений является незаконным.

Учитывая, что подготовка проекта межевания соответствующей территории зависит от воли публичного органа, истец считает, что собственники жилых помещений МКД, принявшие решение о приобретении в общую долевую собственность земельного участка под домом, не должны нести негативные последствия, связанные с отсутствием утвержденного в установленном порядке проекта межевания территории.

На основании изложенного, с учетом уточнения исковых требований, просила признать незаконным отказ администрации г. Пензы от 8.08.2018 N 3-кол-5346 в формировании земельного участка под многоквартирным домом по адресу: "адрес"; признать незаконным нерассмотрение обращения о внесении изменений в "Правила землепользования и застройки города Пензы"; возложить обязанность на администрацию г. Пензы сформировать земельный участок под многоквартирным жилым домом по адресу: "адрес", поставить сформированный участок на государственный кадастровый учет.

Определением Железнодорожного районного суда г. Пензы от 31.10.2018 производство по делу в части возложения обязанности на администрацию г. Пензы рассмотреть обращение о внесении изменений в "Правила землепользования и застройки города Пензы" прекращено, в связи с отказом от иска в указанной части.

Железнодорожный районный суд г.Пензы постановилвышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе Артюшкина О.В. просит решение суда отменить, как незаконное, принятое с нарушением норм материального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. Доводы жалобы аналогичны доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители заинтересованных лиц Управления Росреестра по Пензенской области, ФГБУ "ФКП Росреестра по Пензенской области", извещенные надлежащим образом о месте и времени слушания дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 и части 1 статьи 307 КАС РФ судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено в судебном заседании, Артюшкиной О.В. на праве собственности принадлежит квартира, состоящая из одной жилой комнаты, расположенная по адресу: "адрес", а также праве общей долевой собственности принадлежит 1/3 доли в квартире, расположенной по адресу: "адрес".

17.07.2018 представитель административного истца Артюшкиной О.В. - Саляев А.Е. обратился в администрацию г. Пензы с предложением, в котором просил сформировать земельный участок под многоквартирным жилым домом по адресу: "адрес", поставить сформированный участок на государственный кадастровый учет, а также включить в основные виды разрешенного использования зоны Ж-1 "многоквартирные жилые дома 1-2 этажа".

Письмом от 8.08.2018 N 3-кол-5346 администрацией г. Пензы был дан ответ с указанием на то, что администрацией города Пензы принято постановление от 1.07.2015 "О подготовке проекта межевания территории, ограниченной улицами Коннозаводская, Кордон Студеный, границей города". Вышеуказанный жилой дом располагается в границах данной территории. Данный проект межевания территории до настоящего времени не разработан и не утвержден. Вопрос о включении в основные виды разрешенного использования зоны малоэтажной жилой застройки 1-3 этажа (Ж-1) "многоквартирные жилые дома 1-2 этажа" будет рассмотрен на комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы, о результатах рассмотрения которого будет сообщено дополнительно.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что образование земельного участка под многоквартирным домом по адресу: "адрес" может быть осуществлено исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории в силу п.п.4 п.3 ст.11.3 ЗК РФ. Проект межевания территории до настоящего времени не разработан и не утвержден. Кроме того, земельный участок находится в территориальной зоне малоэтажной жилой застройки 1-3 этажа (Ж-1), в перечне основных видов разрешенного использования земельных участков которой размещение многоквартирных жилых домов не предусмотрено, в связи с чем у администрации г. Пензы отсутствовали правовые основания для формирования земельного участка путем утверждения проекта межевания территории.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции не согласна.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к их общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), в Постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установилв Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации), а в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (статья 16 данного федерального закона).

Из частей 2 - 5 статьи 16 указанного федерального закона (с учетом разъяснений, приведенных в пункте 66 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав") следует, что в случае, когда земельный участок под многоквартирным домом был сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме считается возникшим в силу закона с момента введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Если земельный участок под многоквартирным домом был сформирован после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме возникает в силу закона с момента проведения государственного кадастрового учета.

Таким образом, переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме связан с завершением процесса формирования земельного участка и проведения государственного кадастрового учета.

При этом каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме. При определении пределов правомочий собственников помещений в многоквартирном доме по владению и пользованию указанным земельным участком необходимо руководствоваться частью 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В указанных случаях собственники помещений в многоквартирном доме как законные владельцы земельного участка, на котором расположен данный дом и который необходим для его эксплуатации, в силу статьи 305 Гражданского кодекса Российской Федерации имеют право требовать устранения всяких нарушений их прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения, а также право на защиту своего владения, в том числе против собственника земельного участка.

На основании части 4 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Поскольку формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 г. N 12-П).

Из изложенного следует, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок, на котором расположен данный дом, возникает в силу положений Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", следовательно, заявитель вправе требовать формирования границ этого участка, в том числе, в случаях, когда земельный участок расположен в двух территориальных зонах.

Согласно пункту 8 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случая, указанного в части 8.1 настоящей статьи.

При таких обстоятельствах отказ уполномоченного органа в формировании земельного участка под многоквартирным домом не основан на законе, администрация г. Пензы обязана была инициировать подготовку документации по планировке территории, после чего сформировать земельный участок, являющийся общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме.

Отказ административного ответчика нарушает права Артюшкиной О.В, как собственника помещения в многоквартирном доме, на формирование границ принадлежащего ей на праве общей долевой собственности земельного участка.

При этом право на приобретение в собственность спорного земельного участка у собственников многоквартирного дома возникло в силу закона и не может быть ограничено позицией органа местного самоуправления об отсутствии проекта межевания территории.

Суд первой инстанций указал, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, в соответствии с Правилами застройки и землепользования в г. Пензе расположен в территориальной зоне Ж-1, в связи с чем, пришел к выводу, что данное обстоятельство является основанием для признания законным отказа в формировании земельного участка.

Согласно абзаца 2 п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения.

Разрешая заявленные Артюшкиной О.В. требования, суд первой инстанции не учел, что отказ администрации г. Пензы в формировании земельного участка, изложенный в ответе от 8.08.2018, не был мотивирован вышеуказанными обстоятельствами, ввиду чего не подлежал оценке судом первой инстанции при принятии решения об отказе в удовлетворении иска.

Ссылка административного ответчика в возражениях на иск и на апелляционную жалобу на тот факт, что расположение многоквартирного дома на земельном участке, находящемся в территориальной зоне Ж-1, не позволяет органу местного самоуправления сформировать земельный участок путем утверждения проекта межевания территории, не может быть принята во внимание, поскольку противоречит земельному и градостроительному законодательству. Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность по заявлению собственников помещений в многоквартирном доме, расположенном на земельном участке, который необходим для его эксплуатации, сформировать земельный участок. Артюшкина О.В, как собственник квартир в многоквартирном доме, обратилась в уполномоченный орган с заявлением о формировании земельного участка. Таким образом, отказ в формировании земельного участка по данному основанию влечет нарушение принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, что противоречит положениям подпункта 5 пункта 1 статьи 1 ЗК Российской Федерации.

Приведенные выше обстоятельства не были приняты во внимание судом первой инстанции, так как были неправильно применены нормы материального права.

В этой связи судебная коллегия необходимым отменить обжалуемое решение, признав незаконным отказ администрации г. Пензы от 8.08.2018 в формировании земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес".

Учитывая, что по обращениям административного истца, администрация г. Пензы неоднократно принимала решения об отказе в формировании земельного участка под многоквартирным домом, судебная коллегия полагает, что способ восстановления прав административного истца путем возложения на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление (предложение) в полном объеме не обеспечит устранение нарушений прав и законных интересов Артюшкиной О.В. В целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, на основании пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, судебная коллегия считает правильным на администрацию г. Пензы возложить обязанность сформировать земельный участок под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес".

Что касается доводов апелляционной жалобы административного истца о том, что вопрос о внесении изменений в "Правила землепользования и застройки г. Пензы" не был рассмотрен в установленный законом 30-дневный срок, а также в случае продления срока рассмотрения нарушен и 60-дневный срок рассмотрения, что влечет нарушение права истца на своевременное рассмотрение обращения, судебная коллегия отмечает следующее.

Из письма администрации г. Пензы от 8.08.2018 N 3-кол-5346 следует, что вопрос включения в основные виды разрешенного использования зоны малоэтажной застройки 1-3 этажа (Ж-1) "многоквартирные жилые дома 1-2 этажа" будет рассмотрен на комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы, о результатах рассмотрения которого будет сообщено дополнительно.

В пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 разъяснено, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений органов местного самоуправления принимаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Административный ответчик не нарушил прав административного истца, поскольку ответ был направлен истцу уполномоченным органом в надлежащие сроки, а вопрос о включении в основные виды разрешенного использования зоны малоэтажной застройки 1-3 этажа (Ж-1) "многоквартирные жилые дома 1-2 этажа" был рассмотрен Комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Пензы в порядке ст. 33 ГрК РФ.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия -

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Железнодорожного районного суда г. Пензы от 31 октября 2018 г, которым отказано в удовлетворении иска о признании незаконным отказа в формировании земельного участка под многоквартирным домом, отменить.

Признать незаконным отказ администрации г. Пензы от 8.08.2018 в формировании земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес".

Обязать администрацию г. Пензы сформировать земельный участок под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес".

Апелляционную жалобу Артюшкиной О.В. удовлетворить частично.

Председательствующий

Судьи