Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 06 февраля 2019 г. по делу N 33а-215/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе

председательствующего Захарчука О.В,

судей Бурова А.И. и Багаутдиновой Г.Р.

при секретаре Пенькиной Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л** к Главному управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство

по апелляционной жалобе представителя Л** - Байкова А.В, действующего на основании доверенности,

на решение Первомайского районного суда г.Ижевска Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ, которым административные исковые требования Л** к Главному управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Багаутдиновой Г.Р,выслушав объяснения представителя административного истца Л** - Овечкина А.Н, поддержавшего апелляционную жалобу, возражения на апелляционную жалобу представителя административного ответчика ГУАиГ Администрации г. Ижевска - Кузьминой Т.В,судебная коллегия по административным делам

установила:

Л** (далее по тексту - Л**, административный истец) обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство к Главному управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска (далее по тексту - ГУАиГ Администрации г. Ижевска, административный ответчик).

Требование мотивировано тем, что административный истец является собственником земельного участка и жилого дома. ДД.ММ.ГГГГне по вине административного истца жилой дом с пристроем и навесной верандой сгорел. ДД.ММ.ГГГГг. Л** обратилась вГУАиГ Администрации г. Ижевска с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Решением от ДД.ММ.ГГГГг. ей было отказано в выдаче разрешения на строительство жилого дома ввиду того, что земельный участок расположен в границах территориальной зоны Р3-зона земельных насаждений общего и ограниченного пользования, в которой новое строительство или реконструкция индивидуальных жилых домов градостроительным регламентом не предусмотрена.

Административный истец просил суд признать незаконным отказ ГУАиГ Администрации г. Ижевска от ДД.ММ.ГГГГг. N в выдаче разрешения на строительство жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес"; обязать ГУАиГ Администрации г. Ижевска выдать Л** разрешение на строительство индивидуального жилого дома по адресу: "адрес" (л.д. N).

В судебном заседании:

Л** поддержала заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, просила их удовлетворить.

Представитель ГУАиГ Администрации г. Ижевска, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание, не явился, предоставил письменные возражения на требования, согласно которым решение ГУАиГ Администрации г. Ижевска об отказе в выдаче разрешения на строительство считает законным, в связи с несоответствием схемы планировочной организации земельного участка градостроительным регламентам, указанным в Градостроительном плане земельного участка. Кроме этого, полагает, что заявителем пропущен установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) трехмесячный срок на обращение в суд.

Решением Первомайского районного суда г. Ижевска от ДД.ММ.ГГГГв удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представителем Л** - Байковым А.В. поставлен вопрос об отмене принятого решения в связи с нарушением норм материального права и норм процессуального права. Дополнительно указывает, что Л** трехмесячный срок на обращение в суд не пропущен (л.д. N).

Лицо, участвующее в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещено своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явилась Л**

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в соответствии со статьей 307 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме (часть 1 статьи 308 КАС), выслушав явившихся участников апелляционного процесса, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ - гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу статьи 226 КАС РФ - если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, действия (решения) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (решения) нормативным правовым актам и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца.

Из материалов дела следует, что:

На основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ собственником жилого дома с пристройками и постройками: сени, крыльцо, веранда, дровяник, баня, предбанник, стайка, навес; сооружения; назначение: жилое, площадь N кв.м,этажность: N; инвентарный номер: N; литер: N; с кадастровым номером: N, расположенного по адресу: "адрес", является Л**, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права N "адрес", N "адрес" от ДД.ММ.ГГГГг. (л.д. N).

На основании договора купли-продажи (купчая) земельного участка N от ДД.ММ.ГГГГг. собственником земельного участка, категория земель: земли населенных пунктов, общая площадь N кв.м, с кадастровым номером: N, расположенного по адресу: "адрес" является Л**, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права N "адрес" от ДД.ММ.ГГГГг. (л.д. N).

Согласно акту о пожаре (возгорании) ДД.ММ.ГГГГ произошел пожар дома, расположенного по адресу: "адрес", место возникновение пожара: стена дома, причина пожара: неосторожное обращение с огнем (л.д. N).

Согласно градостроительному плану N участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" на площади N кв.м. расположен индивидуальный жилой дом. Согласно пункту 2.1 земельный участок расположен в зоне Р3 - Зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения (л.д. N).

ДД.ММ.ГГГГ Л** обратилась в ГУАиГ Администрации г. Ижевска с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке по адресу: "адрес" площадью N кв.м, размер N, сруб с мансардой. Заявление зарегистрировано через МАУ "МФЦ г. Ижевска" ДД.ММ.ГГГГг. вх. N (л.д. N).

Уведомлением N от ДД.ММ.ГГГГг. ГУАиГ Администрации г. Ижевска сообщило Л** об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Основанием для отказа послужили следующие обстоятельства: Схема планировочной организации земельного участка не соответствует градостроительным регламентам, указанным в градостроительном плане земельного участка N N, утвержденном Приказом Администрации г. Ижевска от ДД.ММ.ГГГГг. N (часть 1, пункт 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ). Согласно Правилам землепользования и застройки города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007г. N344, земельный участок, на котором предполагается строительство жилого дома, расположен в границах территориальной зоны Р3- зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения, в которой также новое строительство или реконструкция индивидуальных жилых домов градостроительными регламентами не предусмотрены (л.д. N).

Полагая, что отказ является незаконным, Л** обратилась в Первомайский районный суд г. Ижевска Удмуртской Республики с вышеназванным административным иском.

ДД.ММ.ГГГГ Первомайский районный суд г. Ижевска Удмуртской Республики вынес решение по делу N N по иску Л** к ГУАиГ Администрации г. Ижевска об отказе в удовлетворении исковых требований, в связи с пропуском срока на обращение в суд.

ДД.ММ.ГГГГ Л** повторно обратилась в ГУАиГ Администрации г. Ижевска с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке по адресу: "адрес", площадью N кв.м, размер N, сруб с мансардой. Заявление зарегистрировано через МАУ "МФЦ г. Ижевска" ДД.ММ.ГГГГг. вх. N (л.д N).

Уведомлением N от ДД.ММ.ГГГГг. ГУАиГ Администрации г. Ижевска повторно сообщило Л** об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Основанием для отказа послужили аналогичные ранее указанным обстоятельства, а также то, что Правилами землепользования и застройки города Ижевска, для объектов находящихся в зоне Р-3 установлен максимальный процент застройки - 10%. На представленной схеме планировочной организации земельного участка процент застройки превышает нормативный (11,1%), что является нарушением градостроительных регламентов (л.д N).

Полагая, что отказ является незаконным, Л** обратилась в Первомайский районный суд г. Ижевска Удмуртской Республики с настоящим административным иском.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления Л**, сделал следующие выводы: земельный участок, в границах которого административный истец планирует строительство индивидуального жилого дома, относится к землям рекреационного назначения; строительство индивидуального жилого дома на принадлежащем истцу земельном участке, находящемся в рекреационной зоне, противоречит разрешенному использованию этого участка в соответствии с зонированием территории, соответственно, органом местного самоуправления обосновано отказано в выдаче разрешения на строительство по указному основанию; отказ основан на законе и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Вывод суда и указанные этому мотивы основаны на законе, оснований для переоценки указанных выводов судебная коллегия не усматривает.

Обсуждая заявленные требования по существу, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 9Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту -ГрК РФ) территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

В силу пункта 5 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Поскольку представленные истцом в ГУАиГ Администрации г. Ижевска документы не соответствовали градостроительному плану земельного участка в части градостроительного регламента, предусмотренного действующими Правилами землепользования и застройки для данной территориальной зоны, уведомление об отказе в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) соответствует действующему законодательству.

Обстоятельства, послужившие основанием для принятия ответчиком оспариваемого решения, доказаны им в ходе судебного разбирательства и в суд апелляционной инстанции по правилам части 11 статьи 226 КАС РФ.

Согласно статье 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки; указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).

При этом реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (абзац 6 пункта 4).

Доводы административного истца о том, что строительство нового жилого дома возможно, поскольку из свидетельства о праве собственности на земельный участок следует, что этот земельный участок расположен на землях населенного пункта с разрешенным использованием: под строительство индивидуального жилого дома, несостоятельны, поскольку земельный участок располагается на территории земель рекреационного назначения (земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан), что предполагает особый режим использования земельного участка (пункт 2 статьи 98 ЗК РФ).

При этом судебная коллегия отмечает, что восстановление нарушенного права на жилище административного истца возможно при возведении жилого строения на том же месте и в тех же параметрах взамен сгоревшего жилого дома без отступления от его прежних границ.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

При этом градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Одним из оснований для рассмотрения главой администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с положениями части 4 статьи 32 ГрК РФ физические и юридические лица также вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Также основаны на неверном толковании закона ссылки истца на часть 8 статьи 36 ГрК РФ и статьи 85 ЗК РФ, предусматривающих, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Однако из представленных заявлений Л** в адрес ГУАиГ Администрации г. Ижевска следует и не оспаривалось административным истцом в суде апелляционной инстанции, что на земельном участке он намерен осуществить строительство нового индивидуального жилого дома, площадью N кв.м, размером постройки N.

Приведенные выше нормы права, допуская использование ранее предоставленного земельного участка или объекта капитального строительства без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, разрешают реконструкцию существующих объектов лишь путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции (часть 9 статьи 36 ГрК РФ, абзац 6 пункта 4 статьи 85 ЗК РФ).

Таким образом, аргументы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения в суде первой инстанции или опровергали бы выводы судебного решения, и не являются основанием для отмены решения в соответствии со статьей 310 КоАП РФ.

Поскольку одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства является несоответствие разрешенному использованию земельного участка, то заявителю обоснованно отказано в выдаче такого разрешения.

Суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела. Решение вынесено в соответствии с нормами материального права, регулирующими рассматриваемые правоотношения, и с соблюдением норм процессуального права.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам,

определила:

решение Первомайского районного суда г. Ижевска Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Л** - Байкова А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий О.В. Захарчук

Судьи А.И. Буров

Г.Р. Багаутдинова