Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 18 марта 2019 г. по делу N 33а-1843/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Коми в составе председательствующего Соболева В.М.

судей Вдовиченко С.В, Колесниковой Д.А,

при секретаре Нечаевой Л.И,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Сыктывкаре Республики Коми 18 марта 2019 года административное дело по апелляционной жалобе АО "Транснефть-Север" на решение Ухтинского городского суда от 09 января 2019 года, которым

в удовлетворении административного искового заявления АО "Транснефть-Север" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми и главному государственному санитарному врачу по г.г. Ухте, Сосногорску, Вуктылу, Троицко-Печорскому району Повалишиной А.М. о признании незаконным и отмене предписания от 06.09.2018 N139, отказано.

Заслушав доклад материалов дела судьи Вдовиченко С.В, судебная коллегия

установила:

АО "Транснефть-Север" обратилось в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее по тексту - Роспотребнадзор) о признании незаконным предписания от 06.09.2018 N139.

Требования мотивированы тем, АО "Транснефть-Север" со своей стороны соблюдает действующее законодательство РФ, организовывает и проводит на рабочих местах идентификацию опасностей (выявление вредных и опасных факторов рабочей среды и трудового процесса) и оценка рисков (оценка рисков работающих). Так, в 2018 году процедура организована приказом АО "Транснефть-Север" от 26.04.2018 N615. По результатам самостоятельного проведения работодателем идентификации опасностей и оценки рисков в АО "Транснефть-Север" оформлены перечни опасностей, карты идентификации опасностей и оценки рисков, реестр умеренных и высоких рисков, планы управления рисками, направленные на снижение и/или исключение рисков, о чем ознакомлены работники. Данные документы были представлены Роспотребнадзор, но необоснованно не учтены. Таким образом, АО "Транснефть-Север", предприняло надлежащие и достаточные меры к исполнению требований пункта 3.2.6 СанПин 2.2.4.3359-16 "Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах". Руководство Р 2.2.1766-03 2.2. не прошло государственную регистрацию, соответственно не является нормативным правовым актом, т.е. не обязательно применению Обществом. Поскольку действующим законодательством до настоящего времени не урегулирован порядок и условия проведения оценки риска здоровью работающих, не определен субъектный состав в части перечня лиц, имеющих право проводить назначенную оценка, а также требования к ним, предписание также не содержит указание на порядок оценки и уполномоченных лиц, то законных оснований для непринятия в качестве правомерной проведенную работодателем оценку риска здоровью работающих, не имелось.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе АО "Транснефть-Север" поставлен вопрос об отмене состоявшегося по делу решения по мотиву его незаконности и необоснованности, приведя аналогичные доводы, изложенные в административном иске.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме в соответствии с положениями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), судебная коллегия полагает, что оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, признание незаконными решений должностного лица возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженным с нарушением прав и законных интересов административного истца.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, в августе 2018 года должностными лицами Роспотребнадзора произведена плановая выездная проверка АО "Транснефть-Север" в части соблюдения действующего санитарного законодательства РФ. В ходе проведенной административным органом проверки выявлены нарушения АО "Транснефть-Север" обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а именно, пункты 3.2.2, 3.2.6 СанПин 2.2.4.3359-16 "Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах". Указанные обстоятельства явились основанием к вынесению главным государственным санитарным врачом по г.г.Ухте, Сосногорску, Вуктылу, Троицко-Печорскому району Повалишиной А.М, предписания N139 от 06.09.2018, согласно которому АО "Транснефть-Север" предписано не позднее 30.08.2019 для рабочих мест, расположенных в пределах административной территории Республики Коми, на которых установлены неудовлетворительные условия труда по нормируемым показателям шума на рабочих местах (рабочие места с уровнями вредных и (или) опасных производственных факторов превышающих гигиенические нормативы (допустимые уровни) выполнить (провести) проверку оценку риска здоровью работающих и подтвердить приемлемый риск здоровью работающих в соответствии с требованиями санитарного законодательства. Документы, подтверждающие проведение (выполнение) работ по оценке риска здоровью работающих и установлению критериев (категорий) приемлемого риска здоровью работающих представить в установленном порядке.

Отказывая в удовлетворении требований о признании оспариваемого предписания незаконным, суд первой инстанции, руководствуясь нормами Трудового кодекса РФ, Федерального закона "О специальной оценке условий труда" от 28.12.2013 N426-ФЗ, Положения о Федеральной службе по надзору сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004

N322, Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённом постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N476, СанПиН 2.2.4.3359-16 "Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах", утверждённых Главным государственным санитарным врачом РФ 21.06.2016, а также Руководством "Р 2.2.1766-03 2.2. Гигиена труда. Руководство по оценке профессионального риска для здоровья работников. Организационно-методические основы, принципы и критерии оценки", утвержденным 24.06.2003 Главным государственным санитарным врачом РФ, исходил из того, что при установлении на рабочих местах шума в границах 80 - 85 дБА работодателю АО "Транснефть-Север" на законных основаниях и в пределах своих полномочий предписано Роспотребназдор провести оценку риска здоровью работающих и подтвердить приемлемый риск здоровью работающих в соответствии с требованиями санитарного законодательства, о чем представить соответствующие документы. Срок устранения нарушения, указанный в предписании является разумным.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлены Федеральным законом от 30.03.1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в соответствии с которым предусмотрено, что законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. (статьи 3, 4).

Юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции. (статья 11).

При эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. (часть 1 статьи 24).

Условия труда, рабочее место и трудовой процесс не должны оказывать вредное воздействие на человека. Требования к обеспечению безопасных для человека условий труда устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Юридические лица обязаны осуществлять санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия по обеспечению безопасных для человека условий труда и выполнению требований санитарных правил и иных нормативных правовых актов Российской Федерации к производственным процессам и технологическому оборудованию, организации рабочих мест, коллективным и индивидуальным средствам защиты работников, режиму труда, отдыха и бытовому обслуживанию работников в целях предупреждения травм, профессиональных заболеваний, инфекционных заболеваний и заболеваний (отравлений), связанных с условиями труда. (статья 25).

Пунктом 3.2.2 СанПиН 2.2.4.3359-16 "Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах" определено, что нормативным эквивалентным уровнем звука на рабочих местах является 80 дБ.

Пунктом 3.2.6 данных санитарных правил предусмотрено исключение, согласно которому для отдельных отраслей (подотраслей) экономики допускается эквивалентный уровень шума на рабочих местах от 80 до 85 дБ при условии подтверждения приемлемого риска здоровью работающих по результатам проведения оценки профессионального риска здоровью работающих, а также выполнения комплекса мероприятий, направленных на минимизацию рисков здоровью работающих. В случае превышения уровня шума на рабочем месте выше 80 дБ, работодатель должен провести оценку риска здоровью работающих и подтвердить приемлемый риск здоровью работающих. Работы в условиях воздействия эквивалентного уровня шума выше 85 дБ не допускаются. При воздействии шума в границах 80-85 дБ работодателю необходимо минимизировать возможные негативные последствия путем выполнения следующих мероприятий: подбор рабочего оборудования, обладающего меньшими шумовыми характеристиками; информирование и обучение работающего таким режимам работы с оборудованием, которое обеспечивает минимальные уровни генерируемого шума; использование всех необходимых технических средств (защитные экраны, ухи, звукопоглощающие покрытия, изоляция, амортизация); ограничение продолжительности и интенсивности воздействия до уровней приемлемого риска; проведение производственного контроля виброакустических факторов; ограничение доступа в рабочие зоны с уровнем шума более 80 дБ работающих, не связанных с основным технологическим процессом; обязательное предоставление работающим средств индивидуальной защиты органа слуха; ежегодное проведение медицинских осмотров для лиц, подвергающихся выше 80 дБ.

Положением о Федеральной службе по надзору сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N322 и подпунктом "а" пункта 3 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утверждённом Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N476 на Роспотребнадзор возложена обязанность осуществлять надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Судом установлено и не оспаривалось сторонами, на рабочих местах водителя вездехода (2 рабочих места) НПС "Синдор" и НПС "Микунь" Ухтинского РНУ - структурные подразделения АО "Транснефть-Север" уровень шума составил 82 и 84 дБА.

Поскольку эквивалентный уровень звука на рабочих местах превышает допустимые пределы, то на АО "Транснефть-Север" лежит обязанность по соблюдению выше приведенных требований санитарного законодательства.

Как следует из доводов административного иска, апелляционной жалобы и представленных документов, оценка риска здоровью работающих произведена самим работодателем АО "Транснефть-Север" на основании изданного приказа от 26.04.2018 N615, что, по мнению АО "Транснефть-Север", является достаточным и свидетельствует о соблюдении с их стороны санитарно эпидемиологических требований.

Такие доводы обоснованно были отклонены судом первой инстанции.

Так, санитарное законодательство РФ включает в себя ряд нормативных правовых актов, предусматривающих использование оценки риска.

Статья 38 Федерального закона от 30.03.1999 N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определяет, что разработка санитарных правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании. Разработка санитарных правил должна предусматривать: проведение комплексных исследований по выявлению и оценке воздействия факторов среды обитания на здоровье населения; определение санитарно-эпидемиологических требований предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на здоровье населения, в том числе установление оснований, при наличии которых требуются расчет и оценка риска для здоровья человека.

СанПиН 2.2.4.3359-16 "Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах" устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к шуму на рабочих местах, а также требования к организации контроля, методам его измерения на рабочих местах и мерам профилактики вредного воздействия шума на здоровье работающих.

Соблюдение требований настоящих СанПиН является обязательным для граждан, состоящих в трудовых отношениях, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Требования настоящих СанПиН применяются при оценке уровней профессиональных рисков здоровью работающих и разработки мероприятий профилактического характера.

Организационно-методические основы, принципы и критерии оценки, санитарно-эпидемиологические требования при проведении оценки профессионального риска установлены "Р 2.2.1766-03. 2.2. Гигиена труда. Руководство по оценке профессионального риска для здоровья работников. Организационно-методические основы, принципы и критерии оценки", утвержденные Главным государственный санитарным врачом РФ 24.06.2003 (далее по тексту - Руководство). Данный документ разработан в области охраны труда и является одним из основополагающих документов в сфере отраслей трудового и санитарного законодательства, опубликован и введен в действие с 01.11.2013.

Целью проведения оценки профессионального риска является сохранение и укрепление здоровья работников, а также их социальная защита (пункт 1.3 Руководства)

Пункт 1.5 Руководства определяет круг лиц, обладающих необходимой компетенцией и непосредственно проводящих профессиональную оценку риска. А именно, документ предназначен для специалистов центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора (далее - ЦГСЭН). Право проводить оценку ПР имеют специалисты ЦГСЭН, научно-исследовательских организаций и центров медицины труда.

Также Руководством определена Методика проведения профессиональной оценки риска. Так, оценку профессионального риска здоровью работающих выполняют специалисты учреждений государственного санитарно-эпидемиологического надзора и научных организаций в области гигиены труда. Исходными данными являются результаты государственного надзора, производственного контроля, специальной оценки и других санитарно-эпидемиологических исследований, проводимых на рабочих местах. Анализ риска состоит из оценки риска, управления риском и информации о риске. Выявление опасности заключается в осмотре рабочего места с целью учета всех опасных и вредных факторов производственной среды и видов деятельности, при которых работающие могут подвергаться воздействию последних.

Из приведенного следует, что данный документ устанавливает методику оценки профессионального риска и, как правильно указано административным истцом, предназначен для специалистов ЦГСЭН, которые имеют право проводить оценку профессионального риска.

С учетом этого, доводы административного истца о том, что законом не урегулирован порядок и условия проведения оценки риска здоровью работающих, не определен субъектный состав в части перечня лиц, имеющих право проводить назначенную оценку, а также требования к ним, являются ошибочными.

Судом первой инстанции, с учетом приведенных выше положений, в том числе Трудового законодательства РФ, правильно принято во внимание, что оценка профессиональных рисков, как составная часть мероприятий по охране труда и в целях необходимости соблюдения принципов трудового законодательства, требований санитарного законодательства, не может проводиться самим работодателем, без привлечения специализированных организаций, поскольку в этом случае, велика вероятность получения результатов необъективных, пристрастных. При этом, действующее законодательство прямо не наделяет работодателя правом проведения оценки профессиональных рисков.

Более того, из представленных документов, показаний допрошенного в суде первой инстанции свидетеля Чернышова М.Ю. также следует, что оценка рисков, проводилась работниками АО "Транснефть-Север", не являющимися врачами по гигиене труда, которые не имеют профильного образования по этой профессии.

Таким образом, оснований считать результаты работодателя достаточными для вывода о соблюдении им требований санитарного законодательства РФ, не имеется.

При установленных обстоятельствах, доводы административного истца о том, что Руководство Р 2.2.1766-03. 2.2. не подлежит применению, поскольку не является нормативно-правовым актом и на них не распространяется, не свидетельствуют о незаконности вынесенного Роспотребназдор предписания.

Нельзя согласиться с доводами административного истца о том, что в предписании не указаны какие нарушения ими допущены, требования предписания не конкретизированы.

Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по Республике Коми, как уполномоченный государственный орган обладает полномочиями выдавать предписания об устранении выявленных нарушений контролируемого законодательства, но не вправе ограничивать хозяйствующий субъект в выборе методов и способов исполнения такого предписания, которые в свою очередь, подлежат исполнению с соответствии с действующим законодательством.

Наличие нарушений санитарно-эпидемиологических требований, которые выявлены и следует устранить Обществом, указаны в Предписании, в свою очередь, не соглашаясь с которыми, административных истец приводит в административном иске, в апелляционной жалобе.

Поскольку обществом при выявленном факте превышения допустимых пределов эквивалентного уровня звука оценка риска здоровью работающих не проведена, приемлемый риск здоровью работающих не подтвержден в порядке, предусмотренном санитарным законодательством РФ, оснований считать результаты работодателя достаточными для вывода о соблюдении им требований санитарного законодательства РФ не имеется, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о законности и обоснованности выданного предписания Роспотребназдор в адрес АО "Транснефть-Север".

Приведенные выводы суда соответствуют требованиям закона, подлежащего применению, постановлены при полном установлении юридически значимых обстоятельств и изучении доказательств, оценка которых соответствует требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны тем, на которые административный истец ссылался в обоснование исковых требований, им дана в решении суда надлежащая правовая оценка с подробной мотивировкой и обоснованием причин их отклонения, они не опровергают выводы суда, а поэтому не могут быть приняты в качестве основания к отмене решения.

С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что судом постановлено законное и обоснованное решение, оснований для его отмены по доводам жалобы не установлено.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ухтинского городского суда от 09 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу АО "Транснефть-Север" - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи