Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики - Чувашии от 22 мая 2019 г. по делу N 33а-1950/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе: председательствующего Карлинова С.В., судей Орловой И.Н., Смирновой Е.Д., при секретаре судебного заседания Ивановой Т.Л., рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по административному иску Спирина Николая Александровича о признании недействующим в части проекта планировки территории, поступившее по апелляционной жалобе Спирина Н.А. на решение Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 6 февраля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н, судебная коллегия

установила:

Постановлением администрации города Чебоксары от 31.07.2017 N 1861 "Об утверждении проекта планировки территорий общего пользования в населенных пунктах Чебоксарского городского округа (г.Чебоксары, п. Северный, п.Сосновка, п.Н.Лапсары, д.Чандрово) утвержден проект планировки территорий общего пользования в населенных пунктах Чебоксарского городского округа (г.Чебоксары, п. Северный, п.Сосновка, п.Н.Лапсары, д.Чандрово) согласно приложению (далее также проект планировки территории).

Проект планировки территории содержит две части: том I - положение о размещении объектов капитального строительства, разбивочный чертеж красных линий (графические материалы); том II - материалы по обоснованию проекта планировки территории общего пользования в виде пояснительной записки и карт.

Названное постановление опубликовано в "Вестнике органов местного самоуправления города Чебоксары" от 11 августа 2017 года N 16 (208), а также 1 августа 2017 года на официальном сайте администрации города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://gcheb.cap.ru).

Спирин Н.А. обратился в суд с административным иском, в котором, с учетом последующего уточнения, просил признать указанный проект планировки территории недействующим в части утверждения границы красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером.., жилому дому с кадастровым номером... и жилому дому с кадастровым номером.., расположенных по адресу:...

Заявленное требование мотивировано тем, что в соответствии с оспариваемым проектом планировки территории, принадлежащие истцу объекты недвижимости оказались в пределах территории общего пользования и фактически выбыли из его собственности, что приводит к определенным ограничениям права пользования объектами недвижимости, а именно, проведения ремонта жилого дома, совершения сделок по отчуждению недвижимого имущества, чем нарушены его права.

Оспариваемый нормативный правовой акт противоречат ч.1 ст.41, ч.ч. 2-6 ст.42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 1, 3.1, 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утв. постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 N 18-30, поскольку установление красных линий осуществлено без учета существующей застройки. Установленные красные линии согласно Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 подтверждают резервирование земельных участков. Красные линии не подлежали установлению через отведенный земельный участок без его предварительного изъятия для муниципальных или государственных нужд. Решение о резервировании или об изъятии у него земельного участка органом местного самоуправления не принималось, сведений о том, что он находится в границах красных линий Единый государственный реестр недвижимости не содержит. Ранее на его участке также были установлены красные линии в соответствии с дежурным планом г.Чебоксары, которые решением Ленинского районного суда г.Чебоксары от 30 апреля 2013 года были признаны незаконными.

В судебном заседании суда первой инстанции Спирин Н.А. и его представитель Семенова И.К. административный иск поддержали.

Прокурор Афанасьева Е.Г. полагала, что заявленное требование удовлетворению не подлежит.

Представители административного ответчика администрации г.Чебоксары, заинтересованных лиц - Управления архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Чувашской Республике - Чувашии в судебном заседании не присутствовали. В направленных в адрес суда отзывах администрация г.Чебоксары в удовлетворении административного иска просила отказать, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Чувашской Республике - Чувашии разрешение заявленного требования оставило на усмотрение суда.

Решением Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 6 февраля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, Спирин Н.А. подал апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос о его отмене по мотивам нарушения норм материального и процессуального права, принятия по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

В суде апелляционной инстанции Спирин Н.А. и его представитель Семенова И.К. поддержали доводы апелляционной жалобы, представитель администрации города Чебоксары Гашимов Э.А. просил оставить решение без изменения, указывая на соблюдение при принятии оспариваемого проекта планировки процедуры, порядка опубликования, его соответствии требованиям Закона.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебном заседании не присутствовали.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения постановленного по делу решения.

Предметом настоящего публично-правового спора служит проект планировки территории, являющийся муниципальным нормативным правовым актом, подлежащим рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации исходя из следующего.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Проект планировки территории относится к документации по планировке территории, подготавливается в том числе для установления зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 5 статьи 41, части 1, 2 статьи 42 ГрК РФ - здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются линии, обозначающие дороги, границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории (подпункты "а", "б", "г" пункта 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления уполномочены утверждать документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 8 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 данной статьи, и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 данной статьи.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Таким образом, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт отвечает признакам нормативного правового акта.

Полномочия администрации города Чебоксары на его принятие, проверка процедуры принятия, проверены вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от.., которым, с учетом выводов судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики от 13 мая 2019 года (дело N... установлено, что он принят в пределах предоставленных полномочий. Также административным ответчиком соблюден порядок принятия оспариваемого муниципального нормативного правового акта, введения в действие и опубликования.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции административному истцу принадлежат на праве собственности земельный участок площадью... кв.м. с кадастровым номером... с расположенными на нем жилыми домами с кадастровым номером... и с кадастровым номером.., находящимися по адресу:...

Из графической схемы муниципального нормативного правового акта видно, что часть указанного земельного участка находится в границах установленных красных линий, следовательно в оспариваемой части он затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно части 5 статьи 46 ГрК РФ, статьи 16 Устава муниципального образования города Чебоксары по проектам планировки территории проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется решением Чебоксарского городского Собрания депутатов с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

В силу пункта 3.2. Положения "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Чебоксары", утв. решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской республики от 24.12.2009 N 1528, информация о времени, месте и теме публичных слушаний, месте размещения и контактных телефонах Оргкомитета подлежит обязательному опубликованию в газете "Чебоксарские новости". Проект муниципального правового акта органа местного самоуправления города Чебоксары, предлагаемый к обсуждению на публичных слушаниях, подлежит обязательному опубликованию (обнародованию) в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" или газете "Чебоксарские новости" или на официальном сайте города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://gcheb.cap.ru/) не позднее чем за 10 дней до проведения публичных слушаний.

Любой желающий вправе представить в Оргкомитет свои предложения и замечания для включения их в протокол публичных слушаний.

На официальном сайте города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" опубликовано постановление главы города Чебоксары от 6 июля 2016 года N 64 и проект нормативного правового акта.

Между тем, доказательств того, что права административного истца на участие в публичных слушаниях и на подачу замечаний по данной документации были нарушены, суду не представлено.

Довод административного истца о не извещении о дне, времени и месте публичных слушаний по оспариваемому нормативному правовому акту судебная коллегия находит несостоятельным, поскольку названными правовыми нормами извещения всех заинтересованных лиц права и законные интересы которых могут быть затронуты вынесенным на публичные слушания проектом нормативного правового акта не предусмотрено.

Суд первой инстанции, установив отсутствие нарушений и соответствие проекта планировки территории нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В силу части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из названных положений законодательства, следует, что действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

Согласно статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

По смыслу названных правовых норм положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Установление планируемых к размещению улично-дорожной сети города Чебоксары определено генеральным планом Чебоксарского городского округа, разработанного ОАО "... " в 2014 году, утв. решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 23.12.2014 N 1787 "Об утверждении, и об установлении границ населенных пунктов: п.Северный, включающий среди прочего, Положение о территориальном планировании и Карту функциональных зон городского округа, Проектный план (основной чертеж), и, соответственно, отображенными в разработанных на его основе Правилах землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 03.03.2016 N 187.

Земельный участок площадью... кв.м. с кадастровым номером.., принадлежащий административному истцу отнесен к территориальной зоне Ж-5, красные линии определенные в генеральном плане городского округа отражены в разработанном на его основе оспариваемом проекте планировки территории. При этом разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории.

Доказательств отображения красных линий по спорному земельному участку в нарушение Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30, которые применяются в части, не противоречащей ГрК РФ, материалы дела не содержат.

При этом, согласно пункту 3 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утв. Постановлением Правительства Российской федерации от 22 июля 2008 года N 561, одним из оснований для резервирования земель служат документация по планировке территории.

Положения же статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющей основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не исключают применения мер компенсационного характера, предусмотренных в главе VII.1 ЗК РФ, в том числе возможности изъятия земельных участков для строительства дороги.

Таким образом, исходя из положений пунктов 1 и 2 ч. 2 ст. 227, п. 1 ч. 9 и ч. 11 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что графические материалы, опубликованные на официальном сайте администрации города Чебоксары, а именно "Разбивочный чертеж красных линий", опубликованный в графическом разрешении, не позволяет установить наличие красных линий, ни координаты границ, ни отношение размещенной схемы к какой-либо части города, поскольку изображение не содержит названия улиц или указания на иные топографические ориентиры, позволяющие их соотнести с объектами, в отношении которых осуществляется правовое регулирование, отказ администрации города Чебоксары в выдаче разрешения на строительства (уведомление от 09 июля 2018 года N 236), не служат основанием для отмены постановленного решения, поскольку по правилам пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, отсутствие специального оборудования, особых познаний, позволяющих соотнести каталоги координат красных линий применительно к земельному участку административного истца, отказ в выдаче разрешения на строительство, не могут свидетельствовать о противоречии оспариваемого проекта планировки территории правому акту, имеющему большую юридическую силу.

Опубликование оспариваемого проекта планировки территории в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" 11 августа 2017 года с нарушением требований сроков опубликования, предусмотренных ст. 46 ГрК РФ (в течение семи дней) также не служит основанием для признания оспариваемого проекта планировки территории не действующим, поскольку на официальном сайте администрации города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://gcheb.cap.ru) он был опубликован 1 августа 2017 года, т.е. с соблюдением требований Закона.

В целом, доводы административного истца, изложенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, не содержат фактов, которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, опровергали бы выводы суда первой инстанции и могли повлечь отмену судебного постановления, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда, иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствуют о наличии в обжалованном судебном акте существенных нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства, или допущенной судебной ошибке.

Предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционную жалобу Спирина Н.А. на решение Ленинского районного суда г.Чебоксары Чувашской Республики от 6 февраля 2019 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий С.В. Карлинов

Судьи И.Н. Орлова

Е.Д.Смирнова