Решение Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики от 29 декабря 2001 г. N 3-45/2001 О признании противоречащими федеральному законодательству отдельных норм Положения о районной государственной администрации Карачаево-Черкесской Республики, утвержденного Указом Главы Карачаево-Черкесской Республики от 8 мая 2001 г. N 24

Решение Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики
от 29 декабря 2001 г. N 3-45/2001

Именем Российской Федерации

Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в составе:

     председательствующего:                 Гришиной С.Г.

     с участием прокурора:                  Маковой Н.М.

     при секретаре:                         Борлаковой З.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда гражданское дело по заявлению прокурора КЧР о признании противоречащим федеральному законодательству подпункта 15 пункта 2.8 Положения о районной государственной администрации КЧР (утвержденного Указом Главы КЧР от 08.05.98 г. N 24 (в редакции Указов N 69 от 21.08.2001 г. N 78 от 13.10.2001 г.)) в части, касающейся регулирования вопросов распоряжения районной государственной администрацией КЧР средствами территориального бюджета и территориальных внебюджетных фондов, в соответствии с заключенными договорами распоряжении бюджетными средствами, полученными от перевыполнения доходной части территориального бюджета, а также полученными в результате экономии средств его расходной части, установил:

Прокурор КЧР обратился в Верховный суд КЧР с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта Президента КЧР по следующим основаниям.

Подпунктом 15 пункта 2.8 Положения о районной государственной администрации КЧР установлено, что районная администрация распоряжается средствами территориального бюджета, территориальных внебюджетных фондов, в соответствии с заключенными договорами распоряжается бюджетными средствами, полученными от перевыполнения доходной части территориального бюджета, а также полученными в результате экономии средств его расходной части.

Данные нормы Положения о районной государственной администрации противоречат федеральному законодательству.

Пунктом "ж" ст. 71 Конституции РФ установлено, что финансовое регулирование находится в исключительном ведении РФ, собственное правовое регулирование этого вопроса субъектами РФ не допускается.

Финансовое регулирование, общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ устанавливается Бюджетным кодексом РФ. Согласно ст. 2 абзацем 2 БК РФ в случае противоречия между данным кодексом и нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, применяется БК РФ.

БК РФ не предусматривает существование территориальных бюджетов. Местные же бюджеты в соответствии с п.п.3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" находятся в исключительной компетенции органов местного самоуправления. НК РФ также предусматривает существование только трех видов бюджетов РФ - федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты), бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).

В соответствии со ст. 144 БК РФ существуют только государственные внебюджетные фонды. Средства этих фондов являются федеральной собственностью и не входят в состав бюджетов всех уровней. Существование иных внебюджетных фондов федеральным законодательством не предусмотрено, Таким образом, наделение районной государственной администрации правом распоряжаться средствами территориальных внебюджетных фондов, является вмешательством в полномочия федеральных органов государственной власти.

Ранее данные нормы Положения были опротестованы прокурором республики. Протест был удовлетворен, однако 3.10.2001 года Президентом КЧР был издан Указ N 78 вновь содержащий противоречащие федеральному законодательству нормы, касающиеся регулирования вопросов распоряжения районной государственной администрацией КЧР средствами территориального бюджета территориальных внебюджетных фондов.

Прокурор КЧР просит признать противоречащими федеральному законодательству вышеназванные нормы.

В судебном заседании представитель Президента КЧР не признал заявленные требования, пояснив, что районные государственные администрации являются территориальными органами исполнительной власти КЧР общей компетенции. Полномочия глав районных администраций, установленные оспоренным нормативным актом, определены тем, что в настоящее время исполнение бюджетов районов возложено на районные государственные администрации на основании соглашений о делегировании бюджетных полномочий, заключение которых происходит в централизованном порядке на основании ст. 9 Закона КЧР "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике". Данная статья гласит, что органы местного самоуправления в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения вправе передать их исполнение вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами органам государственной власти КЧР. Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Кроме этого, представитель Президента КЧР пояснила, что территориальные бюджеты по существу являются консолидированными местными бюджетами муниципальных образований района, а значит, противоречия данных норм БК РФ не усматривается.

Представитель Министерства финансов КЧР, привлеченного к делу в качестве заинтересованного лица, также не согласилась с требованиями прокурора. Так, она пояснила, что органы местного самоуправления не могут по объективным причинам выполнять свои обязанности по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, решению других финансовых вопросов местного значения. Около 50 муниципальных образований не имеют на своей территории ни одного налогоплательщика, нет на их территориях налоговых органов, органов федерального казначейства.

Кроме этого, не противоречит федеральному законодательству полномочия районных администраций по распоряжению территориальными внебюджетными фондами, так как в данном случае имеются в виду территориальные внебюджетные фонды КЧР. В настоящий момент в КЧР действует только один фонд, территориальный дорожный фонд, закон о котором принят 26.06.1997 года.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения участников судебного разбирательства, суд приходит к следующему.

Действительно, согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к исключительной компетенции РФ, следовательно, введение субъектом федерации нового уровня бюджета, не соответствующего федеральному Бюджетному кодексу, противоречит федеральному законодательству.

Ссылка представителя МФ КЧР на то, что территориальный бюджет является, фактически, консолидированными местными бюджетами, не убедительна, так как оспариваемая норма в данной формулировке позволяет государственным районным администрациям перераспределять средства местных бюджетов муниципальных образований, что не оспаривали и представители Президента КЧР, Министерства финансов КЧР.

Противоречит вышеназванная норма и общим принципам организации местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 130, 132 Конституции РФ, ст.6 п. 3 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 9, 30, 31 БК РФ, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления, осуществляется ими самостоятельно. Органы государственной власти не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения противоречит федеральному законодательству.

Ст.72 (п. "н" ч.1) Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов, что позволяет субъекту РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствует Конституция РФ и федеральные законы. Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в PФ, действует федеральный закон. Следовательно, ссылка представителя Президента КЧР на ст. 9 Закона КЧР "О местном самоуправлении КЧР" не может быть принята, так как вышеназванная норма противоречит федеральному законодательству и не может быть применена судом при рассмотрении данного гражданского дела.

Кроме этого, как видно из показаний представителя МФ КЧР, типового договора о разграничении и передаче муниципальным образованием полномочий по решению вопросов местного значения районной государственной администрации, не выполняются и условия передачи органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти, установленные ст. 9 Закона КЧР "О местном самоуправлении". Передача происходит без установления действительной невозможности выполнения передаваемых полномочий, всеми органами местного самоуправления республики без исключения, одновременно. В договоре по тексту оговорена не передача полномочий, а разграничение, причем с увеличением полномочий именно районных государственных администраций.

Ссылка представителя Президента КЧР на невозможность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс противоречит закону. Так, ст. 37, 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 139 БК РФ, ст. 4, 10 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" определяют, что субъект РФ оказывает финансовую помощь местным бюджетам, осуществляет финансирование отдельных государственных полномочий, компенсирует дополнительные расходы органов местного самоуправления.

Не предусматривает закон и ограничения возможности взаимодействия органов местного самоуправления с органами Государственной налоговой службы РФ, Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, только существующими на территории муниципального образования. Напротив, ст. 14 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления" регулирует отношения органов местного самоуправления с территориальными органами вышеназванных служб на основе координации и объединения усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов, соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации. Причем представительный орган местного самоуправления в соответствии с данной нормой вправе за счет средств местного самоуправления создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, муниципальное казначейство.

Противоречит федеральному законодательству и предоставление права районным государственным администрациям по распоряжению территориальными внебюджетными фондами.

Так, ст. 6 БК РФ определяет государственный внебюджетный фонд как форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Подпункт "е." пункта 2 статьи 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" определяет порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъектов РФ. Ст. 145 БК РФ называет внебюджетные фонды субъектов РФ территориальными государственными внебюджетными фондами. Ст. 41 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" называет фонды муниципального самоуправления муниципальными внебюджетными фондами.

Следовательно, федеральным законодательством предусмотрено создание и функционирование трех видов внебюджетных фондов, ни одним из которых территориальный внебюджетный фонд не является. Ссылка на нечеткость формулировки как на обстоятельство, позволяющее считать данную норму законной, не убедительна, так как данная формулировка позволяет трактовать ее произвольно, и, в частности, как право районной государственной администрации распоряжаться муниципальными внебюджетными фондами, что, как уже указано выше, противоречит федеральному законодательству.

При таких обстоятельствах суд считает заявление прокурора республики законным и обоснованным, подлежащим удовлетворению.

Так как оспариваемый нормативный акт не является законом субъекта РФ, этот акт должен быть признан недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Руководствуясь ст., ст. 191-197 ГПК РСФСР, суд решил:

Заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить. Признать противоречащим федеральному законодательству подпункт 15 пункта 2.8 Положения о районной государственной администрации КЧР (утвержденного Указом Главы КЧР от 08.05. 2001 г. N 24 (в редакции Указов N 69 от 21.08.2001 г., N 78 от 13.10.2001 г.)) в части, касающейся регулирования вопросов распоряжения районной государственной администрацией КЧР средствами территориального бюджета и территориальных внебюджетных фондов, в соответствии с заключенными договорами распоряжения бюджетными средствами полученными от перевыполнения доходной части территориального бюджета, а также полученными в результате экономии средств его расходной части, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня его оглашения.

Председательствующий:

подпись

Копия верна:

Судья Верховного Суда КЧР

Гришина С.Г.