Решение Московского городского суда от 10 июля 2019 г. по делу N 3а-3062/2019

Московский городской суд в составе судьи Баталовой И.С. при секретаре Лучкиной С.П., с участием прокурора Лазаревой Е.И., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3062/2019 по административному исковому заявлению Нянькина А А о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части указания размера санитарно-защитной зоны,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП, подписанным Мэром Москвы и 14.04.2017 г. опубликованным на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы (далее - Правила) включающие в себя карты градостроительного зонирования территории города Москвы, где отражены границы санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ).

Нянькин А А, действующий в интересах несовершеннолетних Нянькина А А, Нянькина А А, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером ***.

Административные исковые требования мотивированы тем, что, действуя в интересах несовершеннолетних детей Нянькина А.А, Нянькина А.А, истец в 2016 году приобрел земельный участок с кадастровым номером **** по адресу: ***; площадь земельного участка включена в границы ориентировочной СЗЗ, установленной для станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги.

Как указывает административный истец, в установленном порядке размер санитарно-защитной зоны не рассчитывался и не устанавливался, поскольку таковая в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" подлежит утверждению Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации либо его заместителем, а не исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании Нянькин А А, действующий в интересах несовершеннолетних Нянькина А А, Нянькина А А, административные исковые требования поддержал в полном объеме.

Представитель Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы Горин Е.Д. против удовлетворения административных исковых требований возражал по доводам письменного отзыва.

Выслушав явившихся лиц, исследовав письменные материалы дела, оценив и проанализировав оспариваемое административным истцом отдельное положение нормативного правового акта на его соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Лазаревой Е.И, полагавшей заявленное требование подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что в оспариваемом нормативном правовом акте в территориальной части Правил землепользования и застройки, книга 13, Троицкий административный округ г. Москвы, отражена ориентировочная санитарно-защитная зона для станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги.

Административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером *** по адресу: ***. Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Согласно представленному градостроительному плану указанного земельного участка, он расположен в границах санитарно-защитных зон, где в соответствии с п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.

Письмом Комитета государственного строительного надзора г. Москвы от 27.10.2017г. административному истцу было отказано в предоставлении государственной услуги по оформлению разрешения на строительство индивидуального жилого дома на принадлежащем ему земельном участке с кадастровым номером 77:21:0151005:719.

Решением Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 27.04.2018 г. истцу отказано в удовлетворении требований о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство на названном земельном участке и возложении обязанности выдать такое разрешение, поскольку было установлено, что участок находится в границах СЗЗ.

Следовательно, оспариваемым в части нормативным правовым актом затрагиваются права административного как собственника земельного участка с кадастровым номером ***, в связи с чем он вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Проверяя в порядке ч. 8 ст. 213 КАС РФ полномочия Правительства Москвы на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования и территориального планирования.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. В свою очередь ч. 2 ст. 63 названного Кодекса предусмотрено, что в случае, если законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные ч. 3 ст. 8 настоящего Кодекса (в том числе утверждение правил землепользования и застройки), осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы. Правила землепользования и застройки субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы (ч. 4.1 ст. 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы в соответствии с положениями ч. 1 ст. 44 Закона города Москвы от 28.06.1995 г. "Устав города Москвы", является Правительство Москвы.

Статьей 7 Закона города Москвы от 25.06.2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности отнесена организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки.

Таким образом, Правительство Москвы, как высший постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган государственной власти города Москвы наделено достаточной компетенцией и полномочиями для принятия оспариваемого нормативного правового акта, что заявителем не оспаривается.

В соответствии с требованиями Закона города Москвы от 08.07.2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП подписано Мэром Москвы, официально опубликовано, его форма соответствует требованиям ст. 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы".

Таким образом, суд находит, что оспариваемый административным истцом в части нормативный правовой акт введен в действие и опубликован в установленном порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии постановления Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" законодательству, имеющему большую юридическую силу, в части распространения санитарно-защитной зоны станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги на земельный участок с кадастровым номером ***, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. Рассматриваемый вопрос установления санитарно-защитных зон не урегулирован градостроительным законодательством, в связи с чем, к нему правомерно применение законодательства о санитарном благополучии населения.

Пунктом 3.5.10 Общих положений территориальной части Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП, предусмотрено, что в соответствии с санитарными правилами и нормами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (с изм. и доп. N 1, 2, 3, 4), на территории города Москвы установлены границы санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов, отображенные на соответствующей тематической карте настоящих Правил. В границах указанных зон действуют ограничения использования, предусмотренные вышеназванными правилами и нормами.

Согласно ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила. Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554, в п. 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

В соответствии с п. 2.1 СанПиН, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.

Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера СЗЗ, который должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Согласно п. 2.2. СанПиН, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Исключений из правил, установленных пп. 2.1 и 2.2 СанПиН, не предусмотрено.

Согласно пунктам 4.1 и 4.3 СанПиН установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

Как следует из возражений Управления Росптребнадзора по железнодорожному транспорту (л.д. 71), СЗЗ станции Бекасово-Сортировочное не может быть проклассифицирована и подлежит расчету в зависимости от результатов инвентаризации источников выбросов и фактического воздействия, однако, на дату принятия оспариваемого нормативно-правового акта таких расчетов по всем показателям, оказывающим вредное воздействие на окружающую среду, не проводилось.

Согласно части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, н а карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий.

По смыслу приведенных норм вопросы установления конкретных размеров и границ санитарно-защитных зон д ля промышленных объектов и производств отнесены исключительно к полномочиям Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, установленные с соблюдением требований законодательства в названной сфере.

Как следует из письменных возражений административного ответчика, основанием для отображения в территориальной части Правил землепользования и застройки ориентировочной санитарно-защитной зоны для станции Бекасово-Сортировочное послужили результаты расчетов ориентировочного размера СЗЗ от основных источников шума, выполненные ГУП "НИИ и ПИ Генплана Москвы" (л.д. 111-143), однако, расчетов по иным показателям, оказывающим вредное воздействие на окружающую среду (шум, вибрация, ЭМП и др.), не проводилось.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 г. N 222 были утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. В соответствии с п. 2 названного постановления, п равообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением (то есть проект санитарно-защитной зоны, экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны), в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.

Между тем, как было установлено судом, ни по состоянию на момент принятия оспариваемого нормативно-правового акта, ни по состоянию на дату разрешения административного спора, в Управление Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, включая его Московский территориальный отдел, соответствующее заявление с приложением к нему проекта СЗЗ, экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны от правообладателя станции Бекасово-Сортировочное не поступало. Как следствие, размеры и границы СЗЗ для данного объекта Главным государственным санитарным врачом г. Москвы или его заместителем не утверждались.

Соответственно, как на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Москвы 28.03.2017 г. N 120-ПП, так и на момент разрешения административного спора, установление в Правилах землепользования и застройки города Москвы санитарно-защитной зоны не соответствует нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административного истца в той части, в которой указанная санитарно-защитная зона распространяется на принадлежащий административному истцу земельный участок.

Судом отклоняются доводы административного ответчика о том, что спорная санитарно-защитная зона установлена ориентировочно, в связи с чем постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку, как указывалось выше, исключений из правил, установленных пп. 2.1 и 2.1 СанПиН не предусмотрено, а последние устанавливают определенную процедуру разработки проекта СЗЗ, которая в отношении станции Бекасово-Сортировочное фактически не начиналась.

Таким образом, размеры ориентировочной санитарно-защитной зоны не могут быть самостоятельно определены Правительством Москвы, поскольку размеры, в том числе ориентировочной зоны, утверждаются уполномоченным должностным лицом органа по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, чему предшествует проведение соответствующих исследований и измерений.

Доводы административного ответчика о том, что ориентировочные санитарно-защитные зоны как устанавливающие ограничения по использованию находящихся в их пределах земельных участков подлежат обязательному отображению в Правилах землепользования и застройки города Москвы со ссылкой на положения ч. 13 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой с 01.01.2020 г. определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, являются несостоятельными, поскольку указанные нормативные положения были введены в действие с 04.08.2018 г, то есть после начала действия оспариваемых Правил.

В силу ч. 2 ст. 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части распространения санитарно-защитной зоны станции Бекасово-Сортировочное в границах земельного участка с кадастровым номером *** подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Ввиду удовлетворения заявленных административных исковых требований и на основании ч. 1 ст. 111 КАС РФ и п. 6 ч. 1 ст. 333.19 НК РФ, административному истцу за счет Правительства Москвы подлежат возмещению судебные расходы в размере оплаченной при обращении в суд государственной пошлины в сумме 300 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером ***.

Взыскать с Правительства Москвы в пользу Нянькина А А 300 рублей в счет возмещения судебных расходов.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова