Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 04 июля 2019 г. по делу N 33-533/2019

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего Басангова Н.А.

судей Андреевой А.В. и Цакировой О.В.

при секретаре Шургаевой Л.Н.

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по иску Абушиновой С"... " В"... " к Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия о взыскании невыплаченных сумм пенсии за выслугу лет по апелляционной жалобе представителя ответчика Ользятиевой М.П. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 29 марта 2019 г.

Заслушав доклад председательствующего, выслушав объяснения истца Абушиновой С.В, судебная коллегия

установила:

Абушинова С.В. обратилась в суд с указанным иском к Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия, мотивируя тем, что является пенсионером и получателем пенсии за выслугу лет, назначенной как лицу, замещавшему государственную должность Республики Калмыкия в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" (далее - Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З). Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 г. Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. N 42-АПГ16-6 вышеназванное решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 г. оставлено без изменения. Законом Республики Калмыкия от 18 ноября 2016 г. N 207-V-З "О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Калмыкия" во исполнение апелляционного определения Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З признан утратившим силу. С 27 июля 2016 г. выплата пенсии за выслугу лет ей прекращена.

9 июня 2018 г. принят Закон Республики Калмыкия N 291-V-3 "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республика Калмыкия", регулирующий правоотношения по установлению ежемесячной компенсационной выплаты лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 г. Однако апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2018 г. указанный закон признан недействующим.

Таким образом, в настоящее время в Республике Калмыкия отменены дополнительные, гарантированные пенсионные права, а новые не установлены. Вместе с тем, исходя из требований Конституции Российской Федерации, объем социальных гарантий не должен уменьшаться. Просила суд с учетом уточненных исковых требований взыскать с Министерства невыплаченную пенсию за выслугу лет за период с 14 июня 2018 г. по день вынесения решения суда.

Абушинова С.В. в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие, уточненные исковые требования поддержала.

Представитель ответчика Хулхачиева В.С, надлежащим образом извещенная о дате и месте рассмотрения дела, в суд не явилась, просила суд рассмотреть дело в отсутствие представителя Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия, отказать в удовлетворении иска.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 29 марта 2019 г. исковые требования Абушиновой С"... " В"... " удовлетворены. С Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия пользу Абушиновой С.В. взыскана невыплаченная сумма пенсии за выслугу лет за период с 14 июня 2018 г. по 29 марта 2019 г. в размере 181285,10 руб. за счет средств бюджета Республики Калмыкия.

В апелляционной жалобе представитель ответчика Ользятиева М.П. просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении иска, ссылаясь на то, что суд необоснованно применил аналогию закона к возникшим правоотношениям и произвел расчет пенсии за выслугу лет в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г..N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" (далее - (далее - Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г..N 854). Судом не учтено, что правоотношения между сторонами возникли из публичных правоотношений, что исключает применение аналогии закона. Согласно определению Верховного Суда РФ от 2 декабря 2015 г..N 83-АПГ 15-15 ссылка на Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г..N 854, предусматривающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г..N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", не может быть принята во внимание. В пункте 10 Указа Президента Российской Федерации содержится рекомендация органам государственной власти и органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений названного Указа, но исключительно за счет собственных средств. Не применив при расчете пенсии за выслугу лет, к примеру, Федеральный закон от 15 декабря 2001 г..N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", суд установилистцу более льготные условия предоставления права на пенсию. Суд, взыскивая с Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия в пользу Абушиновой С.В. невыплаченную пенсию за выслугу лет, фактически подменил собой органы законодательной и исполнительной власти Республики Калмыкия.

Необоснованным является вывод суда о том, что отсутствие надлежащего правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации в сфере пенсионного обеспечения государственных служащих не может являться достаточным основанием для приостановления ранее назначенных социальных выплат лицам, замещавшим государственные должности при прекращении полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения лица, участвующего в деле, судебная коллегия считает решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Разрешая спор и удовлетворяя требование Абушиновой С.В. о взыскании с Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия за счет средств бюджета Республики Калмыкия невыплаченной пенсии за выслугу лет, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие надлежащего правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации - в Республике Калмыкия - в сфере пенсионного обеспечения государственных служащих не может являться достаточным основанием для приостановления ранее назначенных социальных выплат лицам, замещавшим государственные должности при прекращении полномочий.

Взыскивая невыплаченную сумму пенсии за выслугу лет за период с 14 июня 2018 г. по 29 марта 2019 г. в размере 181285, 10 руб. за счет средств бюджета Республики Калмыкия, суд руководствовался положениям пунктов 1, 7 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы".

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия считает, что с данными выводами суда следует согласиться, поскольку они соответствуют требованиям материального закона и основаны на фактических обстоятельствах дела.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции федерального законодателя (статья 39, часть 2).

Реализуя предоставленное ему полномочие, законодатель урегулировал вопросы пенсионного обеспечения граждан в ряде законодательных актов.

Вопросы пенсионного обеспечения граждан регулируются, в частности, Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

В настоящее время отсутствует единый федеральный закон, регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58 "О системе государственной службы Российской Федерации").

Поскольку гражданский служащий обеспечивает исполнение полномочий, в том числе и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, к правоотношениям в сфере пенсионного обеспечения (включая доплаты за выслугу лет) последних применимы нормы, регулирующие аналогичные отношения с гражданскими служащими субъекта Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 79) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58 "О системе государственной службы Российской Федерации".

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 52 Федерального закона N 79 для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные правовые предписания содержатся в части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001г. N 166 "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", устанавливающей условия, регламентирующие назначение пенсии за выслугу лет только федеральным государственным служащим, который закрепляет право государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400 "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации".

Федеральный закон "О страховых пенсиях" правовое регулирование отношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, относит к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 2).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал правовую позицию о том, что, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обуславливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.

По смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184) гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

В случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273 "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 г. N 230 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 г. N 79 "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Закона (п. 4 ст. 2.1 Федерального закона N 184).

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений названного указа исключительно за счет собственных средств.

Согласно части 5 статьи 6 Закона Республики Калмыкия от 12 мая 2009 г. N 94-IV-З "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия, имеет право на пенсию за выслугу лет на основании и в порядке, установленном законом Республики Калмыкия.

Из материалов дела следует, что Абушинова С.В. в период с 10 июля 2003 г. по 31 октября 2007 г. (4 года 3 месяца 21 день) замещала государственную должность Республики Калмыкия -"... " социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия.

Решением Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия N 475 от 20 декабря 2013 г. истцу с 10 декабря 2013 г. назначена пенсия за выслугу лет в размере "... " руб.; выплата пенсии прекращена с 27 июля 2016 г, на момент прекращения выплаты размер пенсии составлял "... " руб.

Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 г. признан недействующим Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З (в редакции от 14 мая 2015 г.) "О пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" со дня вступления решения в законную силу. Апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. N 42-АПГ16-6 вышеуказанное решение суда оставлено без изменения.

Законом Республики Калмыкия от 18 ноября 2016 г. N 207-V-З "О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Калмыкия" признан утратившим силу во исполнение апелляционного определения Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. - Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия".

Статьей 4 Закона Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З предусматривалось право лица, замещавшего государственные должности Республики Калмыкия, на пенсию за выслугу лет. Пенсия за выслугу лет указанному лицу устанавливалась в таком размере, чтобы сумма страховой пенсии по старости или по инвалидности и пенсии за выслугу лет составляла при замещении государственной должности свыше трех лет - 75 процентов их ежемесячного денежного вознаграждения.

9 июня 2018 г. Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят Закон N 291-V-З "О ежемесячной социальной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республика Калмыкия", которым предусмотрено предоставление ежемесячной компенсационной выплаты лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республика Калмыкия. Закон распространяется на правоотношения, возникшие с 27 июля 2016 г.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2018 г. указанный закон, регулировавший правоотношения, связанные с установлением и выплатой пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, признан недействующим и утратил силу со дня вступления решения суда в законную силу. Иной правовой механизм государственного пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности в Республики Калмыкия, в настоящее время отсутствует.

Отменив действие Закона Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З об установлении лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по старости, Республика Калмыкия не предусмотрела надлежащий механизм соответствующего возмещения.

На момент рассмотрения дела в суде первой инстанции не был принят нормативный правовой акт Республики Калмыкия, определяющий порядок и условия пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности.

Между тем отсутствие правового механизма регулирования отношений, связанных с установлением ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, само по себе не может означать фактического лишения указанных лиц гарантированного федеральным законодателем права на дополнительное пенсионное обеспечение, и рассматриваться в качестве отлагательного условия для реализации этого права.

С учётом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что истец имеет право на дополнительное пенсионное обеспечение за счет средств бюджета Республики Калмыкия, которое было гарантировано ранее действовавшим законодательством.

Судебная коллегия считает несостоятельными доводы жалобы о необоснованном применении судом к спорным правоотношениям положений Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм материального права.

В силу частей 1, 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Суд разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами; в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

Применение закона по аналогии обусловлено необходимостью восполнения пробелов в правовом регулировании тех или иных отношений, направлено на защиту прав и законных интересов граждан, осуществление надлежащего правосудия.

В данном случае спор возник в связи с отсутствием соответствующего нормативного правового регулирования отношений, связанных с установлением ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия.

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 предусмотрено, в частности, право лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавших денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

Следовательно, применение судом к спорным правоотношениям сторон по аналогии положений названного Указа Президента Российской Федерации было обусловлено необходимостью восполнения пробела в правовом регулировании отношений, связанных с установлением ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, и направлено на защиту прав и законных интересов указанных лиц, осуществление надлежащего правосудия.

Учитывая, что введенный в действие с 1 января 2002 г. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим, ссылка на необходимость применения по аналогии положений данного закона при расчете пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, отклоняется судебной коллегией.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены либо изменения по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 29 марта 2019 г. оставить без изменения.

Председательствующий Н.А. Басангов

Судьи А.В. Андреева

О.В. Цакирова