Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 09 июля 2019 г. по делу N 33а-768/2019

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Строчкиной Е.А,

судей Брянского В.Ю, Болотовой Л.А,

при секретаре Пика А.И,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц к администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия,

по апелляционному представлению заместителя Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора на решение Ипатовского районного суда Ставропольского края от 17 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Брянского В.Ю, выслушав выступления участников процесса, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц к администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия.

В обоснование административного иска указано, что Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки исполнения органами местного самоуправления Ставропольского края полномочий в области обращения с отходами установлено, что генеральная схема очистки муниципального образования Ипатовского городского округа в нарушение требований действующего законодательства не разработана.

Обязанность разработки генеральной схемы очистки населенных пунктов Ипатовского городского округа возложена на администрацию Ипатовского городского округа.

Бездействие административного ответчика создает угрозу жизни и здоровью человека, растительного и животного мира, окружающей среде, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний, ухудшения экологического состояния территории, нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду.

Административный истец просил суд: признать незаконным бездействие администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края, выразившееся в неприятии мер по разработке и утверждению генеральной схемы очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством;

возложить на администрацию Ипатовского городского округа Ставропольского края обязанность в срок до 01 января 2020 года разработать и утвердить генеральную схему очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

Решением Ипатовского районного суда Ставропольского края от 17 апреля 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, заместитель Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыков М.Н. подал на него апелляционное представление, в котором просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Считает решение незаконным, необоснованным в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального и процессуального права, не исследованием судом в полной мере представленных сторонами доказательств.

Указывает, что административный истец не извещался о времени и месте судебного заседания, назначенного на 17 апреля 2019 года, представитель участия в рассмотрении дела не принимал. Указанный в решении суда представитель административного истца - старший помощник прокурора Ипатовского района Сариев О.М. принимал участие в судебном заседании 26 марта 2019 года на основании поручения Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора от 19 марта 2019 года N 11адм-2019/579. Кроме того, в решении в качестве представителя административного истца указан помощник прокурора Ипатовского района Тенищева Д.Е, которая представителем не является, поскольку поручений Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора об обеспечении участия прокурора в судебном заседании 17 апреля 019 года в прокуратуру Ипатовского района не направлялось.

В возражениях на апелляционное представление представитель администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края Зубко Д.А. указывает на несостоятельность доводов апелляционного представления, просит решение оставить без изменения. Указывает, что с 01 января 2016 года органы местного самоуправления не имеют полномочий по организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов, разработке, составлению и утверждению схем обращения с отходами. С 01 января 2018 года на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляет региональный оператор, выбранный по итогам конкурсного отбора, проведенного Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края, - ООО "... ". Администрацией Ипатовского городского округа Ставропольского края осуществлена разработка и утверждение соответствующих постановлений, что подтверждает выполнение полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами, перечисленными в пункте 4 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В отзыве на возражения администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края заместитель Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыков М.Н. просит решение отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывает, что 18 июля 2008 года Правительством Ставропольского края издано распоряжение N210-рп "О состоянии работы в области обращения с отходами производства и потребления на территории Ставропольского края", подпунктом 2 пункта 4.2 которого органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края рекомендовано разработать и утвердить схемы очистки территорий населенных пунктов. 17 декабря 2008 года Правительством Ставропольского края издано распоряжение N 430-рп "О ходе выполнения распоряжения Правительства Ставропольского края N 210-рп", подпунктом 3.1.1 которого органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Ставропольского края рекомендовано в срок до 01 апреля 2009 года разработать и утвердить план мероприятий по реализации основных положений генеральных схем санитарной очистки населенных пунктов. Указанные правовые акты Правительства Ставропольского края в установленном порядке не отменялись, являются действующими и регулируют спорную сферу правоотношений.

Представитель Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры в суд апелляционной инстанции не явился, будучи извещенным о месте и времени рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, сведений об уважительности причин неявки не представил, об отложении слушания дела ходатайств не заявил.

При таких обстоятельствах, суд считает возможным, а присутствующие лица не возражали против рассмотрения дела в отсутствие надлежащим образом извещенного и не явившегося в судебное заседание лица в соответствии со ст.ст. 150, 307 КАС РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, отзыва на возражения, выслушав прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского Колячкину И.В, поддержавшую апелляционное представление, представителя администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края Зубко Д.А, полагавшую решение законным, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки исполнения органами местного самоуправления Ставропольского края полномочий в области обращения с отходами получен ответ на запрос из Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю, из которого установлено, что генеральная схема очистки муниципального образования Ипатовского городского округа в нарушение требований действующего законодательства администрацией Ипатовского городского округа не разработана и не утверждена.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 22 сентября 2016 года N 408-п утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами в Ставропольском крае.

Территориальной схемой предусмотрено, что оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ипатовского городского округа должно производиться с направлением потоков твердых коммунальных отходов, образующихся на территории Ипатовского городского округа, на мусороперегрузочную станцию, расположенную на территории Ипатовского округа.

02 июня 2017 года между ООО "... " и Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами. По условиям соглашения обязанностью ООО "... " является оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края.

С 01 января 2018 года на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляет региональный оператор, выбранный по итогам конкурсного отбора, проведенного Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края, - ООО "... " которому был присвоен данный статус.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 07 августа 2017 года N315-п установлены Правила осуществления деятельности регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ставропольского края, согласно которым основными целями и задачами регионального оператора являются: организация и осуществление деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Ставропольского края в соответствующей зоне деятельности регионального оператора в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Ставропольском крае, утвержденной постановлением Правительства Ставропольского края от 22 сентября 2016 года N 408-п, и региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; обеспечение в зоне деятельности регионального оператора сбора, транспортирования, обработки, утилизации, захоронения и обезвреживания твердых коммунальных отходов в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами; осуществление контроля за обращением с твердыми коммунальными отходами в зоне деятельности регионального оператора; координация деятельности лиц, осуществляющих деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами в зоне деятельности регионального оператора; внедрение систем раздельного сбора твердых коммунальных отходов в зоне деятельности регионального оператора, предусмотренных порядком, установленным уполномоченным органом.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года N 1039 "Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра" предпринято следующее: решением Думы Ипатовского городского округа Ставропольского края от 24 октября 2017 года N29 утверждены правила благоустройства территории Ипатовского городского округа Ставропольского края; постановлением администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края от 14 февраля 2019 года N 160 установлен порядок создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края, а также Порядок ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края; постановлением администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края от 31 января 2019 года N25 утвержден порядок организации сбора, накопления и утилизации отходов I и II класса опасности на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края; приказом управления по работе с территориями администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края от 15 февраля 2019 года N 9 утвержден реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Ипатовского городского округа Ставропольского края.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что действующий с 01 января 2016 года Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (ред. от 29 декабря 2014 года) предусматривает отнесение полномочий по утверждению территориальной схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, разрабатываемой в соответствии с документами территориального планирования, к компетенции уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации.

С 01 января 2016 года органы местного самоуправления поселений не имеют полномочий по организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов, составлению схем обращения с отходами.

С таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,.., юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Пунктами 24, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, а также организация и осуществление мероприятий по... защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера...

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований определены в статье 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которой территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом. При этом, полномочия органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами конкретизированы в статье 8 Федерального закона N 89-ФЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

В силу части 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В настоящее время действуют санитарные правила 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 05 августа 1988 года N 4690-88, которыми конкретизированы формы исполнения полномочий по организации сбора и вывоза отходов органами местного самоуправления.

Пунктом 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 предусмотрено наличие в муниципальных образованиях утвержденной исполнительными органами местного самоуправления генеральной схемы очистки населенных пунктов, которая должна предусматривать систему рационального сбора, быстрого удаления, надежного обезвреживания и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых, в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких из неканализованных зданий; уличного мусора и смета и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта).

Генеральную схему санитарной очистки населенных пунктов необходимо согласовывать с санитарно-эпидемиологической службой согласно требованию п.п. 1.6, 6.5 указанных санитарных правил.

Согласно письму Роспотребнадзора от 25 сентября 2018 года N 09-8585-2018-40 санитарные правила СанПиН 42-128-4690-88 в установленном порядке не отменялись и действуют в части и в целях, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Кроме того, наличие и соблюдение схемы санитарной очистки территории содержатся в СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09 декабря 2010 года N 163.

Согласно п. 4.6, 7.1 СанПиН 2.1.7.2790-10 транспортирование отходов класса А организуется с учетом схемы санитарной очистки, принятой для данной территории, в соответствии с требованиями санитарного законодательства к содержанию территорий населенных мест и обращению с отходами производства и потребления.

18 июля 2008 года Правительством Ставропольского края издано распоряжение N 210-рп "О состоянии работы в области обращения с отходами производства и потребления на территории Ставропольского края", п.п. 2 п. 4.2 которого органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края рекомендовано разработать и утвердить генеральные схемы очистки территорий населенных пунктов.

17 декабря 2008 года Правительством Ставропольского края издано распоряжение N 430-рп "О ходе выполнения распоряжения Правительства Ставропольского края от 18 июля 2007 года N 210-рп, п.п. 3.1.1 которого органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Ставропольского края рекомендовано в срок до 01 апреля 2009 года разработать и утвердить план мероприятий по реализации основных положений генеральных схем санитарной очистки населенных пунктов.

Названные нормативные правовые акты Правительства Ставропольского края в установленном порядке не отменялись, являются действующими и регулируют спорную сферу правоотношений.

Таким образом, обязанность разработки генеральной схемы очистки населенных пунктов Ипатовского городского округа возложена на администрацию муниципального образования Ипатовского городского округа.

Однако в нарушение вышеуказанных требований законодательства административным ответчиком генеральная схема очистки населенных пунктов в установленном порядке не разработана.

В соответствии со статьей 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями "Об отходах производства и потребления" сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

На данный субъект возложена обязанность по осуществлению непосредственно указанной деятельности в соответствии с программой и территориальной схемой обращения с отходами. Однако не возложена обязанность по разработке генеральной схемы санитарной очистки территории, которая разрабатывается в составе градостроительной документации и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами жилищно-коммунального хозяйства и санитарно-эпидемиологической службы, что относится к обязанности административного ответчика, а не регионального оператора.

Именно указанная обязанность административного ответчика в организации деятельности на территории городского округа в области обращения с отходами обеспечивает в дальнейшем деятельность регионального оператора по непосредственному сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, о чем прямо указано в территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальным отходами, в Ставропольском крае, утвержденной постановлением Правительства Ставропольского края от 22 сентября 2016 года N 408-п в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 01 октября 2018 года N 425-п.

Бездействие администрации Ипатовского городского округа создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний, нарушает право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду, факторы которой не должны оказывать вредного воздействия на человека, создают угрозу ухудшения экологического состояния территории, а также причинения вреда жизни и здоровью человека, растительного, животного мира и окружающей среде, возникновения чрезвычайных ситуаций в результате ухудшения экологической обстановки.

Исполнение обязанностей по разработке генеральной схемы очистки территорий - одно из мероприятий, направленных на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды, предупреждение чрезвычайных ситуаций.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении административных исковых требований.

Постановленное судом решение не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене, административные исковые требования - удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ипатовского районного суда Ставропольского края от 17 апреля 2019 года отменить, апелляционное представление удовлетворить.

Принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования заместителя Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора.

Признать незаконным бездействие администрации Ипатовского городского округа Ставропольского края, выразившееся в неприятии мер по разработке и утверждению генеральной схемы очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

Возложить на администрацию Ипатовского городского округа Ставропольского края обязанность в срок до 01 января 2020 года разработать и утвердить генеральную схему очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

Председательствующий:

Судьи: