Решение Ставропольского краевого суда от 05 июля 2019 г. по делу N 3а-182/2019

Ставропольский краевой суд в составе председательствующего судьи Евтуховой Т.С.

при секретаре судебного заседания Жегулине А.А.

с участием представителей административного истца заместителя прокурора Ставропольского края Гуськова А.С, прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском, арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Беланова В.В.

представителей административного ответчика Правительства Ставропольского края, заинтересованного лица Министерства здравоохранения Ставропольского края Фарафоновой Ю.С, Карнауховой Е.В, Василенко К.А.

представителя заинтересованного лица Территориального фонда обязательного медицинского страхования Буркалёвой Л.П.

представителя заинтересованного лица Министерства финансов Ставропольского края Сигидовой И.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ставропольского края о признании недействующим отдельного положения Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой постановлением Правительства Ставропольского края от 26 декабря 2018 года N 596-п (в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п),

установил:

постановлением Правительства Ставропольского края от 26 декабря 2018 года N 596-п, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru, 27 декабря 2018 года, утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов (далее - Территориальная программа), где в разделе VII установлены подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой (без учёта расходов федерального бюджета) за счёт средств бюджета Ставропольского края (с учётом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС) в расчёте на 1 жителя в 2019 году - 2325,39 рубля, в 2020 году - 2130,58 рубля, в 2021 году - 2156,68 рубля (абзац 32).

Постановлением Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru, 7 июня 2019 года, внесены изменения в Территориальную программу, в том числе в раздел VII в части размера подушевого норматива финансирования в расчёте на 1 жителя в 2019 году - 2348, 80 рубля ( с учётом изменения нумерации абзацев - абзац 36 оспариваемого положения раздела VII Территориальной программы).

Заместитель прокурора Ставропольского края обратился в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом последующего уточнения просит признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу приведённое выше положение раздела VII Территориальной программы в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемая норма устанавливает заниженные подушевые нормативы финансового обеспечения по сравнению с аналогичными нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 (далее - Федеральная программа), чем нарушают права граждан, проживающих на территории Ставропольского края, на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца заместитель прокурора Ставропольского края Гуськов А.С, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском, арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Беланов В.В. поддержали уточненные требования по изложенным в административном иске, основаниям.

Представители административного ответчика Правительства Ставропольского края, а также заинтересованного лица Министерства здравоохранения Ставропольского края Фарафонова Ю.С, Карнаухова Е.В, Василенко К.А, возражая против удовлетворения требований административного истца, считали оспариваемое правовое регулирование принятым в пределах предоставленных Ставропольскому краю полномочий в области здравоохранения и с учётом Федеральной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Отмечали, что подушевые нормативы финансирования за счёт бюджета Ставропольского края установлены в Территориальной программе с учётом региональных особенностей и обеспечивают выполнение расходных обязательств Ставропольского края. При этом права граждан, проживающих на территории Ставропольского края, на получение качественной бесплатной медицинской помощи не нарушаются, так как медицинская помощь предоставляется бесплатно в полном объёме согласно стандартам и порядку оказания медицинской помощи независимо от размера подушевых нормативов финансирования, установленных Территориальной программой. Кроме того, финансовое обеспечение Территориальной программы осуществляется в объёмах, предусмотренных Законом Ставропольского края "О бюджете Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2012 годов", который не оспаривается. В федеральном законодательстве отсутствует прямое указание, что средние нормативы, установленные Федеральной программой, являются минимальными значениями, обязательны для субъектов Российской Федерации при утверждении своих территориальных программ и не подлежат уменьшению. На данный момент внесены изменения в оспариваемое положение в части увеличения подушевого норматива финансирования на 2019 год, который определён в размере 2348, 80 рубля.

Также отмечают, что нормативы, установленные в Территориальной программе на 2020 и 2012 годы являются плановыми, в настоящее время не применяются и соответственно не могут нарушать права граждан. Административным истцом не представлено доказательств нарушения прав неопределенного круга лиц оспариваемым нормативным правовым актом.

Представитель заинтересованного лица Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края Буркалева Л.П. поддержала позицию представителей Правительства Ставропольского края и Министерства здравоохранения Ставропольского края, также пояснив, что в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" территориальная программа обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), которая является составной частью территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, формируется с учётом особенностей, существующих в Ставропольском крае: половозрастного состава, уровня и структуры заболеваемости населения Ставропольского края, климатогеографических условий региона, транспортной доступности медицинских организаций и расселения на территории Ставропольского края, что позволяет добиться сбалансированности объема медицинской помощи и её финансового обеспечения.

Также ссылается на письмо Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2018 года N 11-7/10/1-511 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", которое содержит указание о корректировке средних нормативов объёма медицинской помощи и нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи за счёт средств ОМС, установленных Федеральной программой, с учётом особенностей половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанных на данных медицинской статистики, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения на территории субъекта Российской Федерации; на сбалансированность территориальной программы в части объёма медицинской помощи и нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи по условиям её оказания.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство финансов Ставропольского края.

Представитель заинтересованного лица Министерства финансов Ставропольского края Сигидова И.А. поддержала позицию представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, указав, что удовлетворение требований приведёт к необходимости установления невостребованных и нереализуемых подушевых нормативов финансирования, что в свою очередь, приведёт к искусственному увеличению объёма дефицита бюджета Ставропольского края и росту долговых обязательств Ставропольского края.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, гласит, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (статья 41).

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) (с последующими изменениями) как общий нормативный правовой акт в области охраны здоровья граждан, закрепляет объективные критерии, с которыми связывается обеспечение доступности и качества медицинской помощи.

К таковым критериям федеральный законодатель относит предоставление медицинской организацией гарантированного объёма медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 5 статьи 10).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы, в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

При этом законодатель устанавливает, что программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи признаётся программа, утверждённая Правительством Российской Федерации и устанавливающая, в том числе средние подушевые нормативы финансирования, а также требования к разработке, утверждению и реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Одним из таких требований является то, что территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (статья 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Кроме того, территориальная программа обязательного медицинского страхования как составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи также формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (статьи 8 и 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Соблюдение данного требования означает необходимость установления в территориальной программе подушевых нормативов финансирования территориальной программы, аналогичных, сходных со средними подушевыми нормативами финансирования, утверждёнными Правительством Российской Федерации в Федеральной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи.

Таким образом, федеральный законодатель, включая в систему правовых регуляторов в сфере охраны здоровья нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации и возлагая ответственность за принятие территориальных программ на соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации, прямо указывает на то, что нормы об охране здоровья, содержащиеся в таких нормативных правовых актах, не должны противоречить нормам Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". В случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормам названного Федерального закона применяются нормы этого Федерального закона (части 1, 2 и 3 статьи 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Согласно разделу VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета) составляют за счёт бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчёте на 1 жителя) в 2019 году - 3488,6 рубля, 2020 году - 3 621,1 рубля и 2021 году - 3 765,9 рубля.

Правительством Ставропольского края утверждены в оспариваемой части Территориальной программы подушевые нормативы финансирования в расчете на 1 жителя, которые составляют в 2019 году - 2325,39 рубля, в 2020 году - 2130,58 рубля, в 2021 году - 2156,68 рубля.

В ходе рассмотрения настоящего дела постановлением Правительства Ставропольского края подушевой норматив финансирования в расчете на 1 жителя в 2019 году изменен и утверждён в размере 2348, 80 рубля.

Анализ положений двух программ, свидетельствует об установлении Правительством Ставропольского края заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 подушевых нормативов финансирования (в расчете на 1 жителя).

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Территориальная программа, утверждённая постановлением Правительства Ставропольского края от 25 декабря 2017 года N 523-п (в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п), противоречит приведённым выше нормам действующего федерального законодательства, в частности положениям Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, что соответственно нарушает права граждан, проживающих на территории Ставропольского края, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объёма и качества.

Позиция представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что ни законом, ни Федеральной программой не установлено требований о соответствии упомянутых нормативов Территориальной программы нормативам Федеральной программы основана на неверном толковании норм материального права, так как из приведённых выше законодательных и нормативных правовых актов следует, что подушевые нормативы, предусмотренные территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведённых актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы, снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Ссылка представителей административного ответчика и заинтересованных лиц на объёмы финансирования, правового значения для разрешения заявленных в иске требований не имеет, поскольку реализация прав граждан на гарантированный объём бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Также суд не принимает довод представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, что оспариваемые подушевые нормативы финансирования на 2020 и 2021 годы являются плановыми, соответственно не могут нарушать прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи, поскольку в Федеральной программе установлены нормативы объёма медицинской помощи, финансируемой за счёт субъекта Российской Федерации, в том числе и на указанные годы. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральной программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании, которые являются нормативными правовыми актами и должны соответствовать Федеральной программе, в том числе и на плановый период. Иное трактование планового и условного характера нормативов на 2020 и 2021 годы противоречит предусмотренному оспариваемым нормативным правовым актом порядку его применения, положениям, установленным в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы возражений лиц, участвующих в деле, об отсутствии доказательств, подтверждающих доводы о нарушении прав неопределёенного круга лиц, либо возникновения реальной угрозы их нарушения также несостоятельны, поскольку в силу статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьи 2 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-01 "О Прокуратуре Российской Федерации", иск прокурора заявлен в интересах неопределённого круга лиц, участников публичных правоотношений, а сам по себе факт отсутствия обращений граждан в связи с отказом в оказании медицинской помощи или её недостаточности не свидетельствует о соблюдении объёма гарантий бесплатного оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации, установленных федеральным законодательством.

Ссылка на письмо Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2018 года N 11-7/10/1-511 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" необоснованна, так как носит разъяснительный характер, данные разъяснения сами по себе не могут отменять, изменять требования и условия к разработке, утверждению и реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, регламентированных Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемая региональная норма противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку средние подушевые нормативы финансирования определены в меньшем объёме.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного акта и полномочия органа, его принявшего, суд не находит нарушений действующего законодательства.

Рассматривая согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта признаётся недействующими, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия.

Указанное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 27 января 2004 года N 1-П, является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

При таком положении, суд считает необходимым признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения абзаца 36 раздела VII Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п.

С учётом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьи 23 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 года N 32-кз решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете "Ставропольская правда" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), или "Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края" (www.pravo.stavregion.ru) в течение одного месяца после вступления в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Ставропольского края о признании недействующим отдельного положения Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой постановлением Правительства Ставропольского края от 26 декабря 2018 года N 596-п (в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п) удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения раздела VII Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой постановлением Правительства Ставропольского края от 26 декабря 2018 года N 596-п (в редакции постановления Правительства Ставропольского края от 6 июня 2019 года N 255-п), в части установления подушевых нормативов финансирования, предусмотренных Территориальной программой (без учёта расходов федерального бюджета), составляющих: за счёт средств бюджета Ставропольского края (с учётом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС) в расчёте на 1 жителя в 2019 году - 2348, 80 рублей, в 2020 году - 2130, 58 рублей, в 2021 году - 2156, 68 рублей (абзац 36).

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете "Ставропольская правда" или на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), или официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края (www.pravo.stavregion.ru) в течение одного месяца после вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ставропольский краевой суд в течение одного месяца со дня его вынесения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 10 июля 2019 года.

Председательствующий судья Евтухова Т.С.