Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 июля 2019 г. по делу N 33а-13117/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе

председательствующего судьи Турумтаевой Г.Я,

судей Александровой Н.А. и Кривцовой О.Ю,

при секретаре ИЗР

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению МША к Управлению федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан о признании незаконным решение и обязании осуществить государственный кадастровый учет земельного участка

по апелляционной жалобе МША на решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от дата.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Александровой Н.А, объяснения представителя Управления Росреестра по Республике Башкортостан МСБ, считавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

МША обратился в суд с вышеуказанным административным иском к Управлению федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан (далее также- Управление) о признании незаконным решение и обязании осуществить государственный кадастровый учет земельного участка. В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является членом СНТ "Нефтяник" Орджоникидзевского района г. Уфы, владеет участком N.., площадью 604 кв.м, и планировал приобрести используемый им для ведения садоводства участка в собственность. Для постановки на кадастровый учет земельного участка истец обратился к кадастровому инженеру, которым был подготовлен межевой план и схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. дата истец обратился в Администрацию городского округа г. Уфа с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка N... с целью его образования и постановки на кадастровый учет, а также предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка. дата Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа вынесло решение N... о предварительном согласовании предоставления земельного участка. Для дальнейшей постановки земельного участка на кадастровый учет истец обратился в Управление с заявлением о государственном кадастровом учете земельного участка. дата по данному заявлению вынесено уведомление о приостановлении, а дата- решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета.

Административный истец просит признать незаконными решение Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан от дата об отказе в осуществлении кадастрового учета земельного участка, обязать административного ответчика осуществить государственный кадастровый учет земельного участка N.., площадью 604 кв.м, условный N...

Решением Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от дата в удовлетворении административного иска МША отказано.

В апелляционной жалобе МША просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное, не соответствующее фактическим обстоятельствам дела.

Судебная коллегия на основании ст. 150, ст. 152 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, не явившихся в заседание суда второй инстанции, извещенных о времени и месте судебного заседания, не сообщивших о причинах своей неявки, и не представивших доказательства уважительности этих причин.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав объяснения, судебная коллегия полагает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

По смыслу статьи 227 КАС РФ административное исковое заявление может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам; нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как следует из материалов дела, МША является членом СНТ "Нефтяник" с дата и пользуется земельным участком N... площадью 604 кв.м.

Решением Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа N... от дата утверждено предварительное согласование предоставления МША земельного участка площадью 604 кв.м, находящегося по адресу, в соответствии с проектом организации и застройки территории садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан: СНТ "Нефтяник-1", участок N... в Орджоникидзевском районе городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, в аренду для ведения садоводства МША Спорный земельный участок, подлежащий образованию в соответствии с проектом организации и застройки территории садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан, расположен в территориальной зоне: КП-3- "коммерческо-производственная зона"; условный N.., категория земель: земли населенных пунктов; вид права: аренда, вид разрешенного использования "для ведения садоводства" (л.д.11).

дата МША обратился к административному ответчику с заявлением о постановке на кадастровый учет образованного земельного участка.

Управление дата приняло решение о приостановлении государственного кадастрового учета на основании пунктов 5, 7 части 1 статьи 26 Федерального закона от дата N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), а впоследствии - решение от дата об отказе в государственном кадастровом учете земельного участка.

Данные решения мотивированы тем, что указанный в межевом плане вид разрешенного использования вновь образованного земельного участка - "для ведения садоводства" не соответствует основным видам разрешенного использования зоны КП-3- "коммерческо-производственная зона", предусмотренным решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан 22 августа 2008 года (в редакции от 28.06.2017 N 12/7, от 27.06.2018 N 28/15), поскольку в основных видах разрешенного использования, соответствующих зоне КП-3 - "коммерческо-производственная зона", такой вид разрешенного использования как "для ведения садоводства" отсутствует. Кроме того, в составе межевого плана отсутствуют документы, определяющие местоположение границ образуемого земельного участка.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что, в силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Установив, что решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан 22 августа 2008 года (в редакции от 28.06.2017 N 12/7, от 27.06.2018 N 28/15) определены градостроительные регламенты для зоны, в которой расположен спорный земельный участок, а также виды разрешенного использования, среди которых такой вид разрешенного использования как "для ведения садоводства" отсутствует, суд пришел к выводу о законности оспариваемого решения Управления.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции при разрешении спора не учтено следующее.

Статьей 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Правовой режим земельного участка определяется также положениями градостроительного законодательства.

Основой правоотношений, регулируемых градостроительным законодательством, является градостроительная деятельность в целях развития соответствующей территории.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

При территориальном планировании осуществляется планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения (пункт 2 статьи 1, глава 3 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1, глава 4 ГрК РФ).

Пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно статье 85 Земельного кодекса в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам (пункт 1).

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса).

Частью 8 статьи 36 ГрК РФ также установлено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция указанных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (часть 9 статьи 36 ГрК РФ).

В случае, если использование указанных в части 8 статьи 36 ГрК РФ земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов (часть 10 статьи 36 ГрК РФ).

Таким образом, из пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, частей 8 - 10 статьи 36 ГрК РФ прямо следует, что земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. При этом изменение видов разрешенного использования может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.

Следовательно, и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование земельных участков по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (статья 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Данные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной в пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018.

Согласно пункту 9 статьи 39.15 Земельного кодекса в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать, в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка указываются: территориальная зона, в границах которой будет образован испрашиваемый земельный участок и на которую распространяется градостроительный регламент, или вид, виды разрешенного использования испрашиваемого земельного участка (подпункт 10).

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа решением от дата N... предварительно согласовало предоставление МША спорного земельного участка, указав, что земельный участок находится в территориальной зоне застройки - КП-3-коммерческо-производственная зона, а также установило вид разрешенного использования земельного участка - "для ведения садоводства", что соответствует положениям статьи 39.15 Земельного кодекса.

Основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на земельный участок является, в частности, межевой план. Требования к межевому плану содержатся в статье 22 Закона N 218-ФЗ.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 08.12.2015 N 921 утверждены форма и состав сведений межевого плана, требования к его подготовке. Как указано в пункте 51 указанного Приказа сведения о выбранных или установленных видах (виде) разрешенного использования указываются в графе "3" реквизита "4" раздела "Сведения об образуемых земельных участках", в частности, на основании решения об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Между тем при рассмотрении спора суд не установил, что представленный МША межевой план не соответствует обозначенным требованиям, а лишь указал на то, что в межевом плане отсутствует какое-либо обоснование указания в данном реквизите иного вида разрешенного использования земельного участка, отличного от обозначенного в правилах землепользования и застройки. Однако само по себе отсутствие соответствующего заключения кадастрового инженера не свидетельствует о нарушении им требований к подготовке межевого плана в части обозначения вида разрешенного использования земельного участка.

Согласно пункту 4 части 5 статьи 8 Закона N 218-ФЗ в кадастр недвижимости вносятся, в том числе, дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества, к которым отнесена информация о виде или видах разрешенного использования земельного участка.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 13 Закона N 218-ФЗ внесение в ЕГРН дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества осуществляется в порядке межведомственного информационного взаимодействия либо в уведомительном порядке.

Как предусмотрено пунктами 2, 3 части 1 статьи 32 Закона N 218-ФЗ, орган государственной власти или орган местного самоуправления обязаны направить в орган регистрации прав, в том числе принятые им решения об установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка; об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.

При этом как следует из подпункта 3 пункта 22 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943, вид или виды разрешенного использования земельного участка обозначаются путем указания:

установленного вида разрешенного использования - на основании соответствующего акта уполномоченного органа с указанием в том числе реквизитов такого акта об установлении вида разрешенного использования;

вида разрешенного использования земельного участка из числа видов разрешенного использования, предусмотренных градостроительным регламентом, и сведений о территориальной зоне, в границах которой расположен земельный участок (с указанием реестрового номера границы территориальной зоны, сведения о которой внесены в ЕГРН, посредством указания которого в том числе обеспечивается взаимосвязь записей раздела ЕГРН на земельный участок с записями реестра границ, или реквизитов решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки или о внесении изменений в них, если в реестре границ отсутствует запись о соответствующей зоне).

Исходя из приведенных положений законодательство о кадастром учете и регистрации прав на сегодняшний день не содержит запрета на внесение в ЕГРН сведений о фактическом разрешенном использовании земельного участка, не предусмотренным градостроительным регламентом, установленным в отношении территориальной зоны. Вместе с тем подзаконное регулирование не содержит в себе порядка действий в указанной ситуации, что не может являться препятствием в реализации гражданином его прав на земельный участок и на использование земельного участка в пределах, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством.

С учетом изложенного, решение суда подлежит отмене в силу положений части 2 статьи 310 КАС РФ с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного иска в части требований о признании незаконным оспариваемого решения Управления от дата N N... об отказе в осуществлении кадастрового учета.

В силу пункта 1 частью 3 статьи 227 КАС на административного ответчика следует возложить обязанность устранить допущенные нарушения в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В то же время, судебная коллегия отмечает, что судебный контроль ограничен принципом разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), который препятствует вмешательству в сферу исключительной компетенции соответствующих органов и должностных лиц. Принятие решения об осуществлении государственного кадастрового учета относится к исключительной компетенции уполномоченного органа, соответственно, суд не вправе предрешать результат рассмотрения уполномоченным органом заявления административного истца.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от дата отменить.

Принять по делу новое решение.

Административный иск МША удовлетворить частично.

Признать незаконным решение Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан от дата N Ф/18-47691 об отказе в осуществлении кадастрового учета.

Возложить на Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов МША в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий Г.Я. Турумтаева

Судьи Н.А. Александрова

О.Ю. Кривцова

Справка: судья ФИО