Апелляционное определение СК по административным делам Ивановского областного суда от 23 июля 2019 г. по делу N 33а-1716/2019

Судебная коллегия по административным делам Ивановского областного суда в составе председательствующего судьи Мудровой Е.В.,

судей Запятовой Н.А, Степановой Л.А.

при секретаре Жаворонковой Е.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Запятовой Н.А.

дело по апелляционной жалобе Черных Александра Аркадьевича на решение Вичугского городского суда Ивановской области от 24 апреля 2019 года по административному исковому заявлению Черных Александра Аркадьевича к Администрации городского округа Вичуга о признании недействующим в части Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Вичуга, утвержденного постановлением Администрации городского округа Вичуга Ивановской области от 18 января 2018 года N 30 в редакции постановления Администрации городского округа Вичуга от 08 октября 2018 года N 794,

УСТАНОВИЛА:

18 января 2018 года Администрацией городского округа Вичуга Ивановской области принято постановление N 30, которым утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Вичуга (далее - Порядок), приложением к которому является методика расчета размера оплаты по договору на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования город Вичуга.

Постановлением Администрации городского округа Вичуга от 08 октября 2018 года N 794 в указанный Порядок внесены изменения: подпункт 6.1 Порядка изложен в новой редакции, согласно которой договор аренды земельного участка для размещения нестационарных торговых объектов, заключенный до 1 марта 2015 года на определенный срок и действующий на дату вступления в силу настоящего Порядка, является основанием для заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов без проведения торгов на оставшийся срок, указанный в договоре аренды земельного участка, если меньший срок не указан в заявлении, предусмотренном пунктом 6.2 настоящего Порядка. Договор аренды земельного участка для размещения нестационарных торговых объектов, заключенный до 1 марта 2015 года на неопределенный срок и действующий на дату вступления в силу настоящего Порядка, является основанием для заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов без проведения торгов сроком на один год, если меньший срок не указан в заявлении, предусмотренном пунктом 6.2 настоящего Порядка.

Пунктом 6.2. Порядка предусмотрено, что договор в случаях, предусмотренных пунктом 6.1 Порядка, заключается Комитетом на основании заявления арендатора такого земельного участка в течение 10 рабочих дней с момента поступления заявления с одновременным расторжением договора аренды земельного участка, при условии полной оплаты задолженности по договору аренды земельного участка до даты расторжения, начисленных пеней, а также отсутствия нарушений требований к размещению нестационарных торговых объектов, установленных настоящим Порядком. При этом размер ежегодной платы по Договору определяется в размере, равном годовой плате за размещение нестационарных торговых объектов, определенной в соответствии с Методикой определения размера платы по договору на размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа Вичуга.

Черных А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) просил признать недействующим с 29 октября 2018 года пункт 6.1 постановления Администрации городского округа Вичуга Ивановской области от 18 января 2018 года N 30 "Об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Вичуга" в редакции постановления от 08 октября 2018 года N 794.

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку внесенные изменения создают неравные условия для осуществления торговой деятельности в нестационарных торговых объектах, предоставляя ограниченному кругу хозяйствующих субъектов, имеющим договор аренды земельного участка, преимущественное право на осуществление торговли без обязательного для иных субъектов хозяйственной деятельности участия в публичных торгах (аукционе) на право заключения такого договора и по начальной стоимости.

Решением Вичугского городского суда Ивановской области от 24 апреля 2019 года заявленные Черных А.А. требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой поставил вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, указав, кроме прочих оснований относительно существа оспариваемого нормативного правового акта, также на отсутствие у органа местного самоуправления полномочий на его принятие.

В судебном заседании представитель административного истца Черных А.А. по доверенности Воронин В.Г. поддержал апелляционную жалобу по доводам в ней изложенным.

Представитель административного ответчика Администрации городского округа Вичуга по доверенности Верховский А.В. в удовлетворении апелляционной жалобы просил отказать по основаниям, изложенным в возражениях на апелляционную жалобу и дополнениях к ним.

В заседание судебной коллегии не явился административный истец Черных А.А, о дате и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом, в связи с чем в соответствии с частью 2 статьи 150 и частью 1 статьи 307 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствии административного истца, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания по рассмотрению апелляционной жалобы.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав прокурора Гурьеву Е.А, полагавшую решение суда законным и обоснованным, а жалобу - не подлежащей удовлетворению, проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражения на неё, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что оспариваемое постановление Администрации городского округа Вичуга от 18 января 2018 года N 30, подписанное главой городского округа Вичуга, было опубликовано в официальном печатном издании "Вестник органов местного самоуправления городского округа Вичуга" N 3 от 22 января 2018 года; постановление Администрации городского округа Вичуга от 08 октября 2018 года N 794 - в том же печатном издании N 51 от 29 октября 2018 года.

Проверяя доводы представителя административного истца об отсутствии у Администрации городского округа Вичуга полномочий на принятие оспариваемого постановления, Судебная коллегия приходит к следующему.

В рамках проверки оспариваемого нормативного правового акта суд первой инстанции верно проанализировал нормы земельного законодательства, установленные в главе V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, в частности, подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33, пункта 1 статьи 39.36 настоящего Кодекса, и констатировал, что федеральный законодатель, устанавливая особое правовое регулирование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при размещении нестационарных торговых объектов (далее - НТО) и предусматривая возможность выбора порядка предоставления земельных участков для этих целей на основании схемы размещения НТО, в том числе без предоставления земельного участка, вместе с тем не регулирует вопросы порядка и условий их размещения, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 6 данного федерального закона органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

На основании пунктов 1 и 2 части 3 статьи 17 указанного федерального закона в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, а также разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено, в том числе, создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).

В соответствии с приказом Департамента экономического развития и торговли Ивановской области от 18 февраля 2011 года N 13-п "О порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области схем размещения нестационарных торговых объектов" схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается органом местного самоуправления муниципального образования Ивановской области; схема размещения разрабатывается на неопределенный срок и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

В указанных целях органы местного самоуправления имеют право на издание муниципальных правовых актов, что следует из положений части 3 статьи 3, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности (торговли) в Российской Федерации (часть 1 статьи 1), а также из приведенных положений пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Системный анализ приведенного законодательства приводит к выводу о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли отнесено к вопросам местного значения пунктом 14 части 1 статьи 3 Устава городского округа город Вичуга, принятого решением Вичугской городской Думы от 31 марта 2006 года N 29 (далее - Устав).

Как следует из содержания оспариваемого Порядка, он принят в целях упорядочения и обеспечения единства требований размещения НТО на территории городского округа Вичуга, обеспечение доступности товаров в жилых микрорайонах, формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли. НТО размещаются в соответствии с утвержденной постановлением администрации городского округа Вичуга схемой размещения НТО на территории городского округа Вичуга. Основанием для размещения НТО является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный комитетом по управлению имуществом городского округа Вичуга с победителем аукциона на право размещения НТО.

Администрация городского округа является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Ивановской области (часть 1 статьи 28, пункт 2 часть 1 статьи 29 Устава).

Администрацией городского округа руководит глава городского округа на принципах единоначалия, который издает постановления администрации городского округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Ивановской области, входящие в систему муниципальных правовых актов городского округа (части 1, 4 статьи 42 Устава).

Вместе с тем принятие порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Вичуга не относится к исключительной компетенции городской Думы городского округа Вичуга.

Таким образом, оспариваемый Порядок принят уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта, и надлежащим образом опубликован.

Указание в жалобе на пункт 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепляющий полномочия субъекта Российской Федерации на установление порядка и условий размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, является несостоятельным, поскольку из положений данного пункта прямо следует, что он не регулирует вопросы использования земельных участков для размещения нестационарных торговых объектов, а касается иных объектов.

В этой связи доводы жалобы об отсутствии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации - Ивановской области, регулирующих сферу спорных правоотношений, не влияют на законность оспариваемого нормативного акта органа местного самоуправления.

Из системного толкования приведенных норм федерального законодательства, законодательства Ивановской области и Устава муниципального образования городского округа Вичуга следует, что оспариваемое постановление принято органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения, в частности, в области создания условий для развития торговли.

Проверяя оспариваемый нормативный акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания его незаконным.

При рассмотрении дела районный суд также правильно исходил из того, что установленное в Порядке нормативное регулирование отношений по размещению нестационарных торговых объектов, предусматривающее заключение договоров на размещение объектов, а также и учет действующих договоров аренды земельных участков, не находится в противоречии с актами, имеющими большую юридическую силу.

В указанной части суд верно сослался на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О, согласно которому осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг

Предусмотренное в пункте 6.1 оспариваемого Порядка правило обеспечивает права лиц, размещающих временные сооружения для торговли на территории города Вичуги на основании заключенных до утверждения оспариваемого Порядка договоров аренды земельных участков, на размещение указанных объектов вплоть до окончания сроков действия арендных договоров либо на один год в случае заключения договора аренды на неопределенный срок.

В этой части Положение согласуется с требованиями части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", не допуская произвольный пересмотр мест размещения НТО, эксплуатация которых была начата до утверждения схемы размещения НТО, и создает условия для стабильного осуществления прав хозяйствующих субъектов, занимающихся торговой деятельностью. Названная норма гарантирует право пользователей нестационарных торговых объектов на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов, вплоть до окончания срока предоставления земли по нестационарные объекты торговли и (или) право на ведение торговли по указанному месту.

Поскольку с 01 марта 2015 года в Земельный кодекс Российской Федерации введено новое правовое регулирование, предусматривающее использование земли для размещения НТО без предоставления земельного участка на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, в целях соблюдения баланса интересов сторон и нормального осуществления предпринимательской деятельности арендаторы вправе использовать земельный участок для целей размещения нестационарного торгового объекта в пределах срока действия договора аренды, заключенного до указанной даты независимо от того, носит ли такой договор срочный или бессрочный характер.

Иное толкование положений действующего законодательства приведет к нарушению прав арендаторов земельного участка, предполагающих осуществление торговой деятельности на период действия договора аренды, заключенного на законных основаниях до введения в Земельный кодекс Российской Федерации нового правового регулирования в сфере использования земли для размещения нестационарных торговых объектов.

При этом в силу статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Такое правовое регулирование в полной мере согласуется с утвержденной приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 Стратегией развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года, целями которой является создание условий для формирования комфортной среды для граждан и субъектов предпринимательской деятельности, создание равных возможностей для беспрепятственного открытия, расширения и ведения бизнеса субъектами торговой деятельности любых форм, в том числе нестационарной, путем обеспечения продления договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурсных процедур. Не противоречит такое правовое регулирование и утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 164-р Стратегией действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года, механизм реализации которой в сфере розничной торговли предусматривает закрепление в федеральном законодательстве всех вариантов юридического оформления размещения нестационарных торговых объектов (договор аренды земельного участка, договор размещения (эксплуатации) нестационарного торгового объекта).

При таких обстоятельствах Судебная коллегия не усматривает нарушения при принятия оспариваемого постановления части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещающей государственным органам и органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Доводы представителя административного истца о возможности неоднократного предоставления бывшим арендаторам права на заключение договора для размещения НТО являются надуманными, поскольку из содержания пункта 6.1 Порядка следует, что сроки предоставления мест для размещения торговых объектов для бывших арендаторов по вновь заключенным договорам ограничены сроком действия договора аренды или годичным сроком, впоследствии такие места могут предоставлять исключительно по итогам аукционов.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые нормы не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В целом доводы жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную в суде первой инстанции, были предметом исследования суда и получили надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении. Данные доводы выводов суда не опровергают, о нарушении судом правовых норм действующего законодательства не свидетельствуют и фактически направлены на переоценку установленных судом обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой не имеется.

Судебная коллегия полагает, что по существу заявленных требований суд принял законное и обоснованное решение, оснований для его отмены не имеется. Нарушение норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Вичугского городского суда Ивановской области от 24 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Черных Александра Аркадьевича - без удовлетворения.

Председательствующий Мудрова Е.В.

Судьи Запятова Н.А.

Степанова Л.А.