Апелляционное определение СК по административным делам Иркутского областного суда от 30 июля 2019 г. по делу N 33а-5953/2019

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

председательствующего Каракич Л.Л,

судей Гусаровой Л.В, Усовой Н.М,

при секретаре Матрозе Л.Ю,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Братска к Администрации муниципального образования города Братска о признании нормативного правового акта недействующим,

по апелляционной жалобе администрации муниципального образования города Братска, апелляционной жалобе и дополнению к ней Лях Д.С. на решение Братского городского суда Иркутской области от 2 апреля 2019 г,

УСТАНОВИЛА:

в обоснование административного иска указано, что прокуратурой г.Братска проведена проверка исполнения требований градостроительного, земельного законодательства и законодательства об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации нежилого здания - магазина, расположенного по адресу: "адрес изъят"", в ходе которой установлено, что на земельном участке с кадастровым номером Номер изъят, расположенном по адресу: "адрес изъят" находится двухэтажное нежилое здание общей площадью 677,9 кв.м.

Разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания - здания спортклуба, расположенного на земельном участке с кадастровым номером Номер изъят по адресу: "адрес изъят" 15.02.2018 выдано администрацией г.Братска ООО "ПромАгент".

На основании договора купли-продажи недвижимости от 16.03.2018 собственником нежилого здания является Лях Д.С, что подтверждается свидетельством о регистрации права от 19.03.2018 N Номер изъят.

Вышеуказанный земельный участок общей площадью 572 кв.м. на основании договора аренды земельного участка от 05.04.2018 N 62-18 используется физическим лицом Лях Д.С, о чем в Едином государственном реестре недвижимости 17.04.2018 сделана запись регистрации Номер изъят. Вид разрешенного использования земельного участка - "для строительства магазина цветов".

20.03.2018 между собственником нежилого здания - индивидуальным предпринимателем Лях Д.С, как арендодателем, и ООО "Магнит Индустрия", как арендатором, заключен договор аренды нежилого помещения N 1, в соответствии с пунктами 1.1, 1.3 которого ООО "Магнит Индустрия" принимает за плату во временное владение и пользование нежилые помещения в соответствии с приложениями к договору, находящиеся в нежилом здании по адресу: "адрес изъят" (кадастровый номер Номер изъят), принадлежащие Арендодателю на праве собственности, и расположенные на 1 первом этаже (NN 3, 4) общей площадью 15, кв.м, на втором этаже N 1 общей площадью 334,6 кв.м, для осуществления деятельности ресторанов и услуг по доставке продуктов питания. Срок действия договора установлен с 20.03.2018 по 30.03.2029.

На основании п.п. 2.2.1, 2.2.19 Арендатор обязан использовать помещение исключительно для целей, указанных в Договоре; в том случае, если деятельность Арендатора подлежит лицензированию или иному согласованию в соответствующих компетентных органах, Арендатор обязан получить соответствующую лицензию/разрешение на осуществление деятельности до момента начала осуществления данной деятельности.

Решением Думы г. Братска от 07.11.2006 N 227/г-Д утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города Братска (Правила), которые вводят на территории г. Братска систему регулирования землепользования и застройки, основанную на градостроительном зонировании - делении всей территории в границах муниципального образования на территориальные зоны с установлением для каждой из них единого градостроительного регламента по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков в границах этих территориальных зон.

Согласно плану градостроительного зонирования территории г.Братска земли в районе дома "адрес изъят" находятся в зоне Ж-3 - зона жилой застройки средней и высокой этажности, для которой в качестве основных видов разрешенного использования недвижимости определены: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) - размещение жилых домов; среднеэтажная жилая застройка - размещение жилых домов; социальное обслуживание - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам социальной помощи; бытовое обслуживание - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные); обеспечение внутреннего правопорядка - размещение объектов капитального строительства, необходимых для подготовки и поддержания в готовности органов внутренних дел и спасательных служб.

Следовательно, эксплуатируемое ООО "Магнит Индустрия" на основании договора аренды помещение для размещения гриль-бара "Шашлыкофф", расположенное в нежилом здании по адресу: г. "адрес изъят" находится на земельном участке в территориальной зоне "Ж-3" - зона жилой застройки средней и высокой этажности.

В качестве условно-разрешенных видов использования градостроительным регламентом для вышеназванной территориальной зоны определены: здравоохранение; образование и просвещение; культурное развитие; религиозное использование; амбулаторное ветеринарное обслуживание; деловое управление; магазины; банковская и страховая деятельность; общественное питание; гостиничное обслуживание.

Частью 4 главы 3 Правил землепользования и застройки муниципального образования города Братска, утвержденных решением Думы г. Братска от 07.11.2006 N 227/г-Д, определены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, располагающихся в территориальной зоне Ж-3, а именно: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков: б) для магазинов минимальный размер земельного участка - 800 кв.м, максимальный размер земельного участка - 5000 кв.м; в) для общественного питания минимальный размер земельного участка - 1000 кв.м, максимальный размер земельного участка - 2500 кв.м.

30.10.2018 администрацией г. Братска издано постановление N 1687 "О предоставлении разрешения на условно разрешенные виды использования земельного участка, расположенного по адресу: "адрес изъят"

В соответствии с данным постановлением арендатору - Ляху Д.С. предоставлено разрешение на условно разрешенные виды использования вышеуказанного земельного участка в территориальной зоне жилой застройки средней и высокой этажности Ж-3: 1) магазины (код вида 4.4 - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв. м); 2) общественное питание (код вида 4.6 - размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (кафе).

Данное постановление принято в пределах полномочий органа местного самоуправления, опубликовано в издании "Братские вести", вступило в законную силу с момента опубликования. Постановление администрации г. Братска от 30.10.2018 N1687 действует в настоящее время.

Указанное постановление является нормативным правовым актом, т.е. официальным документом, принятым правотворческим органом в пределах его компетенции, направленным на установление либо изменение или прекращение существующих правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, неограниченного срока действия. Вместе с тем, данное постановление не соответствует нормам действующего градостроительного и земельного законодательства, в связи с чем, данный правовой акт подлежит приведению в соответствие с законом.

В ходе проведенной прокуратурой г. Братска проверки установлено, что арендатор земельного участка в уполномоченный орган администрации г.Братска с заявлением об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не обращался, данный вопрос не выносился и не рассматривался на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, что противоречит требованиям действующего законодательства. В связи с нарушением требований технических регламентов и публичных процедур, постановление администрации г. Братска от 30.10.2018 N 1687 "О предоставлении разрешения на условно разрешенные виды использования земельного участка, расположенного по адресу: "адрес изъят"", является незаконным.

11.12.2018 прокурором г. Братска в адрес мэра г. Братска внесен протест на указанное постановление с требованием отменить незаконный нормативный правовой акт. В соответствии с ответом администрации г.Братска от 21.12.2018 N 29584/01/18 протест прокурора города признан необоснованным, в связи с чем, в его удовлетворении отказано. С учетом этого оспариваемый нормативный правовой акт до настоящего времени не приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Прокурор города Братска, действующий в интересах неопределенного круга лиц, заявленными административными исковыми требованиями к Администрации муниципального образования города Братска просил признать постановление администрации муниципального образования г.Братска от 30.10.2018 N1687 "О предоставлении разрешения на условно разрешенные виды использования земельного участка, расположенного по адресу: "адрес изъят" недействующим с момента вступления в законную силу решения суда.

Определениями суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Лях Д.С, ООО "Магнит Индустрия", Усова Е.М.

Решением Братского городского суда Иркутской области от 2 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, представитель администрации муниципального образования города Братска Катунцева А.Г. подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указала, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, поэтому рассмотрение судом дела в порядке главы 21 КАС РФ является нарушением процессуального права, судом не дана надлежащая правовая оценка заявлениям административного истца о том, что при принятии постановления N1687 были нарушены публичные процедуры, о нарушении требований технических регламентов. Кроме этого, в решении суда отсутствует оценка доводам административного ответчика.

В поданной апелляционной жалобе Лях Д.С. просит отменить постановленное решение суда и отказать в удовлетворении заявленных административных требований, указав на неподсудность заявленного спора для рассмотрения в порядке гл. 21 КАС РФ, исходя из отсутствия свойств нормативности оспариваемого постановления. Указал на отсутствие в административном иске сведений о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом или что существует реальная угроза их нарушения, при рассмотрении дела судом данный вопрос также не исследовался.

В дополнении к поданной жалобе указал, что на момент формирования земельного участка общей площадью 572 кв.м. - 16.05.2013, действующие в г. Братске Правила землепользования и застройки не устанавливали предельные минимальные (максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства. Заявитель полагает, что объект капитального строительства возведен на земельном участке с соблюдением требований законодательства.

В возражениях на апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Братск помощник прокурора прокуратуры города Братска Самойлов Д.Н. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Гусаровой Л.В, объяснения представителей административного ответчика, администрации муниципального образования г. Братска, Катунцевой А.Г, заинтересованного лица Лях Д.С, Воронцовой Т.А, поддержавших доводы апелляционных жалоб и дополнения к ним, представителя административного истца прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Альбрехт О.А, возражавшей против удовлетворения апелляционных жалоб, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

На основании ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных КАС РФ, прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со ст.21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является, в том числе и соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Виды разрешенного использования земельных участков, в том числе условно разрешенные виды использования, устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1, статья 37 ГрК РФ), которым определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

По заявлению физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее также - Комиссия) на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (части 1 и 8 статьи 39 ГрК РФ).

На основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной прокуратурой г. Братска проверки установлено, что эксплуатируемое ООО "Магнит Индустрия" на основании договора аренды помещение для размещения гриль-бара "Шашлыкофф", расположенное в нежилом здании по адресу: "адрес изъят", находится на земельном участке в территориальной зоне "Ж-3" - зона жилой застройки средней и высокой этажности.

Согласно плану градостроительного зонирования территории "адрес изъят" находятся в зоне Ж-3 - зона жилой застройки средней и высокой этажности, для которой в качестве основных видов разрешенного использования недвижимости определены: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) - размещение жилых домов; среднеэтажная жилая застройка - размещение жилых домов; социальное обслуживание - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам социальной помощи; бытовое обслуживание - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные); обеспечение внутреннего правопорядка - размещение объектов капитального строительства, необходимых для подготовки и поддержания в готовности органов внутренних дел и спасательных служб.

По заявлению арендатора земельного участка Лях Д.С. о предоставлении разрешения на условно разрешенные виды использования вышеуказанного земельного участка в территориальной зоне жилой застройки средней и высокой этажности Ж-3: 1) магазины (код вида 4.4 - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв. м); 2) общественное питание (код вида 4.6 - размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (кафе) состоялись публичные слушания.

В соответствии с протоколом и заключением публичных слушаний по проекту постановления администрации МО г.Братска "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по адресу: "адрес изъят", указанный проект постановления получил одобрение большинства участников публичных слушаний.

Из содержания оспариваемого постановления усматривается, что названным постановлением арендатору - Ляху Д.С. предоставлено разрешение на условно разрешенные виды использования вышеуказанного земельного участка в территориальной зоне жилой застройки средней и высокой этажности Ж-3:

1) магазины (код вида 4.4 - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв. м);

2) общественное питание (код вида 4.6 - размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (кафе), размер земельного участка - 1000 кв.м, максимальный размер земельного участка - 2500 кв.м.

Между тем вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен в случае, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования.

Статьей 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2); изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 3).

Из систематического анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

При этом следует учитывать положения статьи 40 ГрК РФ, согласно которым правообладатели земельных участков, имеющих размеры меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства возможно при соблюдении требований технических регламентов и ряда процедур, включая рассмотрение этого вопроса на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства.

Суд, установив, что разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства либо иного использования земельного участка не выдавалось, пришел к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого постановления.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Вместе с тем регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации возлагает обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (статьи 226, 227 КАС РФ).

Пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ допускает принятие судом решения об удовлетворении требований о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случае, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии со статьей 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции указанным требованиям закона отвечает и отмене не подлежит.

Административный иск прокурора рассмотрен по правилам главы 21 КАС РФ, тогда как подлежит рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ.

Однако в соответствии ч.5 ст. 310 КАС РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным основаниям. К тому же при рассмотрении дела судом установлены все обстоятельства, необходимые при рассмотрении дела по правилам главы 22 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы представителя административного ответчика и заинтересованного лица о том, что суд при рассмотрении дела нарушил процессуальные нормы, рассмотрев административный иск по правилам главы 21 КАС РФ, основанием к отмене судебного акта быть не могут по вышеуказанным обстоятельствам.

Довод апелляционной жалобы заинтересованного лица Лях Д.С. о не исследовании судом вопроса о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом или что существует реальная угроза их нарушения, также нельзя признать обоснованными ввиду того, что регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Довод апелляционной жалобы Лях Д.С. о том, что на момент формирования земельного участка общей площадью 572 кв.м. - 16.05.2013, действующие в г. Братске Правила землепользования и застройки не устанавливали предельные минимальные (максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, не могут быть приняты во внимание, так как с заявлением об изменении вида условно разрешенного вида использования данного земельного участка, он обратился в период действия Правил.

Руководствуясь п. 1 ст. 309, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Братского городского суда Иркутской области от 2 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования города Братска и апелляционную жалобу и дополнения к ней Лях Д.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Л. Каракич

Судьи

Л.В. Гусарова

Н.М. Усова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.