Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20 июня 2019 г. по делу N 3а-105/2019

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К,

с участием прокурора Долженко А.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Бернулли ДС" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 "Об утверждении проекта планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе",

УСТАНОВИЛ:

Правительством Санкт-Петербурга 7 декабря 2010 года принято постановление N 1663 "Об утверждении проекта планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе".

Постановлением утверждены проект планировки территории территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе в составе:

чертёж планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе (красные линии, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) (приложение 1);

чертёж планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) (приложение 2);

положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе (приложение 3).

Постановление опубликовано в газете "Петербургский дневник" 31 декабря 2010 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Бернулли ДС" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействующим с даты принятия вышеуказанное постановление Правительства Санкт-Петербурга.

В обоснование заявленных требований общество указало на то, что постановлением в границах планируемой территории установлены красные линии, предусматривающие размещение объектов улично-дорожной сети, что противоречит положениям Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", которым не установлена функциональная зона "У" для размещения указанных объектов. Административный истец, кроме того, полагал нарушенным порядок согласования оспариваемого постановления с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Административный истец ссылался на невозможность полноценного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, расположенного в границах планируемой территории по адресу: Санкт-Петербург, улица Киевская, дом 5, корпус 3 литера А, кадастровый номер: 78:14:0007525:50, а также находящихся на нём зданий, ввиду того, что красные линии проектируемой улицы районного значения пересекают данный земельный участок и одно из зданий (кадастровый номер: 78:14:0007525:1109), другое здание полностью находится в границах красных линий (кадастровый номер: 78:14:0007525:1093), и непринятие Правительством Санкт-Петербурга в течение более чем восьми лет каких-либо действий, направленных на изъятие земельного участка и осуществление компенсационных выплат.

В связи с изложенным административный истец полагал нарушенными оспариваемым нормативным правовым актом свои права на участие в градостроительной деятельности и на защиту и сохранение историко-культурной среды обитания.

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель Правительства Санкт-Петербурга в судебном заседании возражал против удовлетворения административных исковых требований, полагая оспариваемый нормативный правовой акт принятым в пределах полномочий, с соблюдением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, не противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Административный ответчик ссылался на то, что содержащиеся в приложениях 1, 2 и 3 к оспариваемому постановлению красные линии кварталов 1-6 и 8, параметры объектов капитального строительства и характеристики планируемого развития систем социального и транспортного обслуживания территории, а также систем инженерно-технического обеспечения территории в названных кварталах не нарушают прав и законных интересов административного истца, так как принадлежащий ему земельный участок находится в квартале 7. Представитель административного ответчика представил письменные возражения относительно административного иска (л.д. 74-76, 77-83).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории является документом по планировке территории (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта)).

Согласно части 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Частями 1 и 19 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочиями по утверждению документации по планировке территории, подготовленной на основе документов территориального планирования Санкт-Петербурга, в силу положений статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" наделено Правительство Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, Правительство Санкт-Петербурга издает, в том числе, постановления - нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга, отнесено к компетенции Правительства.

Постановление, как указывалось, опубликовано в газете "Петербургский дневник" 31 декабря 2010 года, то есть в соответствии с пунктом 1.5 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, а также материалов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, подлежащих официальному опубликованию в соответствии с действующим законодательством".

Таким образом, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме и официально опубликовано.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определены статьями 45 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проекты планировки территории в соответствии с требованиями части 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Порядок организации и проведения публичных слушаний по документации по планировке территории в Санкт-Петербурге урегулирован Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

Как усматривается из материалов дела проект планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе, утверждённый постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663, подготовлен в соответствии с частью 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании распоряжений Комитета по градостроительству и архитектуре от 20 февраля 2008 года N685 "О принятии решения о подготовке проекта планировки территории, ограниченной Обводным каналом, Витебским направлением железной дороги, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе Санкт-Петербурга" и от 22 декабря 2008 года N5320 "О продлении срока подтовки проекта планировки территории района "Бадаевских складов", ограниченной Обводным каналом, Витебским направлением железной дороги, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе Санкт-Петербурга" (л.д. 171, 174).

Информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории размещено 8 мая 2009 года, то есть не позднее чем за 30 дней до проведения обсуждения, в номере газеты "Невское время" (л.д. 169), что соответствует пункту 1 статьи 5 вышеназванного Закона Санкт-Петербурга и пункту 1.5 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга"; экспозиция документации проведена в период с 18 мая 2009 года по 1 июня 2009 года (л.д. 150), то есть не позднее 20 дней со дня опубликования информационного сообщения о проведении публичных слушаний и в течение более 10 дней, что соответствует пунктам 1, 2 статьи 6 вышеназванного Закона Санкт-Петербурга.

Как предусмотрено пунктами 1 и 2 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61, обсуждение документации проведено 8 июня 2009 года, то есть не позднее чем через 7 дней после окончания работы экспозиции, по результатам обсуждения составлен протокол (л.д. 155-158).

Заключение о результатах публичных слушаний по документации опубликовано 26 июня 2009 года в газете "Невское время" (л.д. 149, 150-153), согласно заключению информация по материалам проекта планировки доведена до сведения жителей района и заинтересованной общественности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции, действующей в период подготовки документации, градостроительная документация для исторических поселений подлежит обязательному согласованию с федеральным органом в области охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Город Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны (далее - Положение о порядке согласования).

Таким уполномоченным федеральным органом с 29 мая 2008 года до 8 февраля 2011 года являлась Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) в соответствии с пунктами 1 и 5.6.1 Положения о ней, утвержденного Правительством Российской Федерации в постановлении от 29 мая 2008 года N 407.

Пунктом 1 Положения в редакции, действующей на 7 декабря 2010 года, установлено, что оно определяет порядок согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия градостроительной документации: проектов генеральных планов поселений и городских округов, а также проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений.

В соответствии с пунктами 2, 4 и 8 Положения, действующего на момент принятия оспариваемого постановления, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет на согласование в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее - Служба) градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в 2 экземплярах в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об их согласовании. Служба рассматривает градостроительную документацию и (или) градостроительные регламенты в течение 30 дней с даты получения их от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, и согласовывает их либо отказывает в их согласовании. Решение Службы о согласовании градостроительной документации и (или) градостроительных регламентов оформляется в виде заключения об их соответствии требованиям законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Приведенные положения федерального законодательства свидетельствуют о том, что на момент принятия Правительством Санкт-Петербурга оспариваемого постановления (7 декабря 2010 года) был разработан порядок согласования проектной документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, и действовал уполномоченный по этому вопросу федеральный орган государственной власти.

Из материалов дела и пояснений представителя административного ответчика усматривается, что согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия документации по планировке территории произведено не было.

С учетом данных обстоятельств и приведенных положений градостроительного законодательства, законодательства в области охраны памятников истории и культуры, суд приходит к выводу о нарушении процедуры принятия постановления, установленной федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено: если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В рассматриваемом случае нормативный правовой акт принят с нарушением требований законодательства к порядку принятия, что является по смыслу пункта 2 части 8 статьи 213 и части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и приведённых разъяснений самостоятельным основанием для признания его недействующими, в связи с чем, отсутствуют основания для его проверки его содержания на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного ответчика о том, что общество вправе оспаривать нормативный правовой акт лишь в части, распространяющей своё действие на земельный участок, принадлежащий административному истцу, суд полагает ошибочными.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. В силу части 17 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации юридические лица вправе оспаривать в судебном порядке документацию по планировке территории.

Из материалов дела усматривается, что административному истцу принадлежит на праве собственности земельный участок, расположенный в границах планируемой территории по адресу: Санкт-Петербург, улица Киевская, дом 5, корпус 3 литера А, кадастровый номер: 78:14:0007525:50 (л.д. 35-37). Действительно, проект планировки территории утверждён в отношении выделяемых им территорий нескольких смежных элементов планировочной структуры - кварталов, земельный участок административного истца находится в пределах одного из них - квартала 7. При этом суд полагает, что административный истец является участником отношений по развитию всей планируемой территории. Такой подход реализован законодателем, в частности, в положениях, регулирующих порядок проведения публичных слушаний: участниками публичных слушаний по проектам планировки территории, то есть лицами, имеющими право вносить предложения и замечания, касающиеся таких проектов в целом, являются, в том числе правообладатели находящихся в границах территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, земельных участков (части 2, 10 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из оснований, по которым административный истец просит признать постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 недействующим является нарушение порядка его принятия ввиду того, что проект данного нормативного правового акта не был согласован с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. С этим обстоятельством административный истец связывает и нарушение своих прав на участие в градостроительной деятельности, на сохранность объектов культурного наследия.

Условием осуществления градостроительной, хозяйственной и иной деятельности в историческом поселении является обеспечение сохранности объектов культурного наследия и предмета охраны исторического поселения: всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения, а именно зданий и сооружений, формирующих историческую застройку и объединенных в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; планировочной структуры, включая ее элементы; объемно-пространственной структуры; композиции и силуэта застройки - соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; соотношения между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовых связей (панорамы), соотношения природного и созданного человеком окружения (пункт 2 статьи 59, пункт 1 статьи 60 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Предметом согласования с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия согласно пункту 5 Положения о порядке согласования, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года N 2, являлось на момент принятия постановления соответствие градостроительной документации целям и условиям обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов исторического поселения, предусмотренных пунктом 2 статьи 59 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

С учётом того, что возможность осуществления градостроительной деятельности на определённом земельном участке, с учётом элементов, входящих в предмет охраны исторического поселения, обусловлена и градостроительной деятельностью, осуществляемой на прилегающей территории, более того, на всей территории исторического поселения, в отсутствие такого согласования оспариваемый нормативный правовой акт, устанавливая, в числе прочего, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства, их функциональное назначение и максимальную площадь на территории, смежной с земельным участком административного истца, нарушает права административного истца на осуществление градостроительной деятельности, в том числе и в отношении принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с соблюдением норм законодательства об охране объектов культурного наследия.

В связи с изложенным, суд полагает административные исковые требования о признания постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 недействующим подлежащими удовлетворению.

Определяя момент, с которого вышеназванные положения подлежат признанию недействующими, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 38 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемые положения применялись, нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258-260 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Бернулли ДС" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 "Об утверждении проекта планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе" удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1663 "Об утверждении проекта планировки территории района Бадаевских складов, ограниченной Обводным кан, Витебским направлением ж.д, Лиговским пр, Московским пр, в Московском районе".

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова