Решение Санкт-Петербургского городского суда от 07 июня 2019 г. по делу N 3а-90/2019

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К,

с участием прокурора Федоровой Ю.О,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мачневой М. М. о признании недействующим в части распоряжения Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра "О внесении изменений в распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 13.12.2007 N 89-ра",

УСТАНОВИЛ:

Распоряжением Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 13 декабря 2017 года N 89-ра утверждена Инструкция по делопроизводству в Администрации Губернатора Санкт-Петербурга (далее - Инструкция).

Распоряжением Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра в вышеуказанное распоряжение внесены изменения, в частности пунктом 1.10 раздел 9 Инструкции, регулирующий вопросы организация приема и рассмотрения устных обращений граждан, изложен в новой редакции.

Введены, в том числе, следующие положения:

"9.7. В приемной Правительства Санкт-Петербурга осуществляется видео- и(или) аудиопротоколирование личного приема граждан.

При несогласии гражданина с видео- и(или) аудиопротоколированием личного приема личный прием проводится без видео- и(или) аудиопротоколирования, о чем делается соответствующая запись в карточке личного приема граждан.

Видео- и(или) аудиозапись личного приема гражданином может осуществляться исключительно с согласия должностного лица, проводящего личный прием.

9.8. Личный прием не проводится, а начатый личный прием прекращается в случаях, если:

гражданин осуществляет видео- и(или) аудиозапись личного приема без согласия должностного лица, проводящего личный прием... "

Мачнева М.М. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1.10 распоряжения Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра "О внесении изменений в распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 13.12.2007 N 89-ра" в части положений:

"9.7. Видеозапись личного приема гражданином может осуществляться исключительно с согласия должностного лица, проводящего личный прием.

9.8. Личный прием не проводится, а начатый личный прием прекращается в случаях, если гражданин осуществляет видеозапись личного приема без согласия должностного лица, проводящего личный прием" (л.д. 61).

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что видеофиксация личного приёма гражданина должностным лицом является способом получения и производства информации о деятельности государственного органа, в связи с чем оспариваемые положения, устанавливая необходимость получения согласия должностного лица на осуществление видеозаписи, противоречат положениям Федерального закона от 9 февраля 2009 года N8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и Федерального закона от 21 июля 2006 года N149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации", статьи 13 Федерального закона от 2 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан", которыми соответствующие ограничения способов получения информации о деятельности государственных органов не установлены. Также административный истец ссылался на противоречие оспариваемых норм пункту 1 статьи 9 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающему возможность установления ограничения доступа к информации только федеральным законом. Мачнева М.М. указала, что установленное оспариваемым правовым регулированием ограничение не основано на законе, не является необходимым в демократическом обществе и не соответствует целям, закреплённым в статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статье 19 Международного пакта по гражданским и политическим правам. Кроме того, административный истец ссылался на нарушение порядка введения оспариваемого нормативного правового акта в действие, а именно на отсутствие его публикации (л.д. 54-61, 164-168, 197-207).

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Административный истец, представитель административного ответчика Администрации Губернатора Санкт-Петербурга в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о дне, времени и месте судебного разбирательства (л.д. 191, 192, 193, 195, 196), в связи с чем суд, руководствуясь частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие. Административный ответчик представил в суд письменные возражения, в которых просил отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра принято в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка принятия, оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, распоряжение не является нормативным правовым актом, в связи с чем не подлежит официальному опубликованию (л.д. 76-80, 151-152).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что образование, формирование, деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом "ж" части 1 статьи 1 упомянутого Федерального закона закреплен принцип самостоятельности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга, систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрацию Санкт-Петербурга образуют Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором Санкт-Петербурга и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга.

Постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 года N 36-пг "О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" установлено, что Администрация Губернатора Санкт-Петербурга входит в структуру исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Таким образом, Администрация Губернатора Санкт-Петербурга как орган государственной власти вправе самостоятельно определить порядок организации своей деятельности.

Исходя из приведенных федеральных и региональных норм, Администрация Губернатора Санкт-Петербурга определилапорядок организации её работы, в том числе организации личного приёма граждан, издав распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра "О внесении изменений в распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 13.12.2007 N 89-ра".

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах предоставленной компетенции.

Вместе с тем, следует признать обоснованными доводы административного истца о нарушении порядка введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу подпункта "г" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" официальным опубликованием правового акта губернатора Санкт-Петербурга, правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, при этом допускается отсутствие на ней графического образа подписи должностного лица, подписавшего правовой акт.

Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством, и вступает в силу в день его официального опубликования, если в самом правовом акте не установлен более поздний срок его вступления в силу (пункты 4 и 6 указанного Закона).

Согласно пункту 1.3. Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865, официальным опубликованием правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга является также первое размещение его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), на официальном сайте иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в виде электронной копии бумажного документа, первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", "Невское время", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Однако, из материалов дела следует, что оспариваемое распоряжение официально не опубликовано в установленном порядке в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, а также приведенных выше положений Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" и Порядка официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865 (л.д. 156).

Доводы административного ответчика о том, что распоряжение нормативным правовым актом не является отклоняются судом.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 2).

Оспариваемое распоряжение соответствует перечисленным признакам, поскольку издано, как указывалось, управомоченным органом, рассчитано на неоднократное применение и устанавливает обязательные для исполнения неопределенного круга лиц правила, направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами права на обращение в государственные органы. В частности, оспариваемые нормы устанавливают обязательные для исполнения всеми гражданами правила осуществления ими видеозаписи их личного приёма должностными лицами.

В пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено: если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В рассматриваемом случае нормативный правовой акт принят с нарушением требований законодательства к порядку введения его в действие, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемых положений недействующими, в связи с чем, отсутствуют основания для его проверки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемые положения применены в отношении административного истца, что следует из письма Вице-губернатора Санкт-Петербурга от 18 сентября 2017 года, в котором Мачневой М.М. указано на правомочность прекращения её личного приёма заместителем начальника Управления по работе с обращениями граждан - начальником отдела приёма обращений Администрации Губернатора Санкт-Петербурга на основании указанных положений (л.д. 13-14).

С учетом изложенного, требования административного истца подлежат удовлетворению.

Определяя момент, с которого вышеназванные положения подлежат признанию недействующими, суд учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, согласно которой решение суда общей юрисдикции, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением лишения такого акта юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Принимая во внимание и то, что оспариваемое распоряжение принято Администрацией Губернатора Санкт-Петербурга в пределах полномочий, данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в указанной части с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административный иск Мачневой М. М. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.10 распоряжения Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 28 августа 2017 года N26-ра "О внесении изменений в распоряжение Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 13.12.2007 N 89-ра" в части положений:

"видеозапись личного приема гражданином может осуществляться исключительно с согласия должностного лица, проводящего личный прием";

"личный прием не проводится, а начатый личный прием прекращается в случаях, если гражданин осуществляет видеозапись личного приема без согласия должностного лица, проводящего личный прием".

В удовлетворении административного иска в остальной части отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова