Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 08 августа 2019 г. по делу N 33а-4163/2019

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего судьи Шаповалова Д.В.,

судей Ставича В.В, Михайловой Р.Б.

рассмотрела в порядке упрощенного (письменного) производства материал NМа-813/2019 по административному исковому заявлению Щиенко Вячеслава Валерьевича к Федеральной службе по аккредитации о признании решения и действий незаконными, обязании восстановить действие аттестации, восстановить запись о техническом эксперте

по частной жалобе Щиенко В.В. на определение судьи Гагаринского районного суда г. Москвы от 16 мая 2019 года об отказе в принятии административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Михайловой Р.Б, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Щиенко В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Федеральной службе по аккредитации, в котором просил признать незаконными действия административного ответчика по прекращению действия аттестации эксперта и исключении из реестра технических экспертов (приказ от 16 ноября 2018 года N Эап-16), обязании восстановить действие аттестации, восстановить запись о техническом эксперте.

Определением судьи Гагаринского районного суда г. Москвы от 16 мая 2019 года в принятии административного искового заявления Щиенко В.В. отказано.

на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ со ссылкой на то, что требования заявителя подлежат разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

В частной жалобе Щиенко В.В. просит об отмене данного судебного акта как незаконного, утверждая о нарушении судьей суда первой инстанции норм процессуального права, ошибочности вывода о том, что спор не вытекает из публичных правоотношений.

В силу части 2 статьи 315 КАС РФ рассмотрение частной жалобы на определение суда первой инстанции осуществляется по правилам, установленным главой 33 настоящего Кодекса, в порядке упрощенного (письменного) производства; обстоятельств, установленных частью 3 статьи 315 КАС РФ, для вызова лиц, участвующих в деле, в суд апелляционной инстанции не установлено.

Судебная коллегия, исследовав в порядке упрощенного (письменного) производства представленные материалы, обсудив доводы жалобы, проверив определение находит пего подлежащим отмене в силу следующего.

Отказывая в принятии административного искового заявления Щиенко В.В, судья суда первой инстанции руководствовался пунктом 1 части 1 статьи 128 КАС РФ и исходил из того, что требования заявителя подлежат разрешению в порядке гражданского судопроизводства; в данном случае имеет место спор о праве на осуществление профессиональной деятельности.

Согласиться с обоснованностью такого вывода не представляется возможным.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со статьей 1 КАС РФ суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации (далее также - суды) рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (далее - административные дела):

о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ);

связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Установленный КАС РФ порядок производства по административным делам представляет собой дополнительную гарантию, направленную на наиболее быстрое и наименее обременительное обеспечение защиты прав от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Главой 22 КАС РФ регламентировано производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в частности, частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности; статьей 226 КАС РФ определены обстоятельства, подлежащие доказыванию по данной категории административных дел.

Согласно статье 4 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации":

- аккредитация в национальной системе аккредитации (далее также - аккредитация) - подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации;

- аттестация эксперта по аккредитации - подтверждение соответствия физического лица, претендующего на получение статуса эксперта по аккредитации, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, требованиям (далее - требования к эксперту по аккредитации) и признание его компетентности проводить экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации;

- технический эксперт - физическое лицо, которое обладает специальными знаниями в определенной области аккредитации, соответствует установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, требованиям (далее - требования к техническому эксперту), привлекается национальным органом по аккредитации для участия в экспертизе соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации и включено в реестр технических экспертов.

В силу статьи 8 названного Федерального закона к полномочиям национального органа по аккредитации относятся: 1) осуществление аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подтверждение компетентности аккредитованных лиц; 2) осуществление федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц; 3) проведение аттестации экспертов по аккредитации; 4) формирование и ведение реестра аккредитованных лиц, реестра экспертов по аккредитации, реестра технических экспертов, реестра экспертных организаций, предоставление сведений из указанных реестров; 5) организация формирования и ведения реестров сертификатов соответствия, выдаваемых аккредитованными лицами, реестров деклараций о соответствии, в том числе национальной части Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, и предоставления сведений из указанных реестров, а также формирование и ведение указанных реестров в порядке, установленном законодательством Российской Федерации с учетом права Евразийского экономического союза, и предоставление сведений из них и иные полномочия.

Согласно статье 12 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" аттестация эксперта по аккредитации проводится национальным органом по аккредитации. Подтверждение соответствия физического лица, претендующего на получение статуса эксперта по аккредитации, требованиям к эксперту по аккредитации осуществляется в форме проверки национальным органом по аккредитации представленных документов и сведений в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации.

Из вышеизложенного следует, что административный ответчик в указанной сфере выполняет публичную функцию и реализовывал в связи с оспариваемыми действиями и решением о прекращении действия аттестации эксперта по аккредитации, исключении технического эксперта Щиенко В.В. из реестра технических экспертов, властные полномочия.

Следовательно, требования административного истца вытекают из сферы публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон правоотношений; действия и решение органа государственной власти; правоотношения, по поводу которых возник спор, касаются отношений власти-подчинения в смысле КАС РФ, на Росаккредитацию в рассматриваемом вопросе была возложена реализация административных и иных публично-властных полномочий по исполнению и применению законов в отношении административного истца, в связи с чем оснований полагать, что избранный Щиенко В.В. способ защиты нарушенного права в порядке административного судопроизводства является неправильным, не имеется.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что у суда не было оснований, предусмотренных законом, для вывода о необходимости оформления заявителем иска в порядке гражданского судопроизводства и отказа в принятии заявления; судьей неправильно применен закон, ошибочно определен предмет требований, характер спора и, как следствие, вид судопроизводства, в порядке которого данные требования подлежат рассмотрению и разрешению судом, на что обоснованно указывается в частной жалобе.

С учетом изложенного, определение не может быть признано законным, оно подлежит отмене.

Разрешая вопрос по существу, судебная коллегия отмечает, что в соответствии с частью 2 статьи 222 КАС РФ судья возвращает административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по основаниям, указанным в части 1 статьи 129 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 129 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров.

Щиенко В.В. оспаривает действия Федеральной службы по аккредитации, вытекающие из приказа от 16 ноября 2018 года N ЭАп-16 "О прекращении действия аттестации по аккредитации и об исключении технического эксперта из реестра технических экспертов".

Согласно части 12 статьи 11 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" в случае, если в отношении физического лица, включенного в реестр технических экспертов и аттестованного в качестве эксперта по аккредитации, национальным органом по аккредитации принято решение о прекращении действия аттестации этого физического лица в качестве эксперта по аккредитации в связи с нарушением им обязанностей эксперта по аккредитации, национальный орган по аккредитации одновременно принимает решение об исключении этого физического лица из реестра технических экспертов, и оно не вправе в течение одного года со дня принятия указанных решений подавать заявление о включении его в реестр технических экспертов. В случае, если в отношении физического лица, включенного в реестр технических экспертов и аттестованного в качестве эксперта по аккредитации, национальным органом по аккредитации принимается решение об исключении этого физического лица из реестра технических экспертов в связи с нарушением им обязанностей технического эксперта, национальный орган по аккредитации одновременно принимает решение о прекращении действия аттестации этого физического лица в качестве эксперта по аккредитации, и оно не вправе в течение одного года со дня принятия указанных решений подавать заявление об аттестации его в качестве эксперта по аккредитации.

При этом, в соответствии со статьей 7 указанного Федерального закона участником национальной системы аккредитации является комиссия по апелляциям, которая создается при национальном органе по аккредитации, в которой в соответствии с частями 2 и 3 статьи 10 этого же закона подлежат рассмотрению жалобы на решения, действия (бездействие) национального органа по аккредитации и его должностных лиц в связи с отказом в аккредитации (в том числе с отказом в части заявленной области аккредитации, в расширении области аккредитации), приостановлением или прекращением действия аккредитации, сокращением области аккредитации по обращениям заявителей, аккредитованных лиц, федеральных органов исполнительной власти. По результатам заседания Комиссия представляет руководителю национального органа по аккредитации заключение об обоснованности принятого национальным органом по аккредитации решения. В течение десяти рабочих дней со дня представления указанного заключения руководитель национального органа по аккредитации уведомляет обратившееся с жалобой лицо о результатах рассмотрения указанного заключения. Решения национального органа по аккредитации могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 23 мая 2014 г. N 293 утвержден Порядок проведения проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, который устанавливает правила проверки Федеральной службой по аккредитации экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, сроки и предмет проверки, основания для несогласия Федеральной службы по аккредитации с выводами, содержащимися в экспертном заключении, акте выездной экспертизы, акте экспертизы, а также порядок принятия решений по результатам проверки и их оспаривания.

Так, согласно пункту 20 указанного Порядка в случае, если по результатам проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы в отношении заявителя, аккредитованного лица Федеральной службой по аккредитации принято решение об отказе в аккредитации (в том числе в части заявленной области аккредитации, в расширении области аккредитации), приостановлении аккредитации, заявитель, аккредитованное лицо вправе обжаловать данное решение в комиссию по апелляциям при Федеральной службе по аккредитации.

В соответствии с Положением о Комиссии по апелляциям при Федеральной службе по аккредитации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2014 г. N 436, Комиссия рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) Федеральной службы по аккредитации и ее должностных лиц, связанные с отказом в аккредитации (в том числе с отказом в части заявленной области аккредитации, в расширении области аккредитации), приостановлением или прекращением действия аккредитации, сокращением области аккредитации, направленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, претендующими на получение аккредитации, или аккредитованным лицом, в отношении которых принято указанное решение или осуществлено указанное действие (бездействие), а также федеральным органом исполнительной власти.

Жалоба может быть подана в Комиссию в течение 6 месяцев со дня принятия обжалуемого решения, совершения обжалуемого действия Федеральной службой по аккредитации или ее должностным лицом либо со дня истечения установленного срока для принятия решения, совершения действия Федеральной службой по аккредитации или ее должностным лицом.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что по данной категории административных споров установлен обязательный досудебный порядок урегулирования.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами; если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

Частью 3 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка. Информация о соблюдении такого досудебного порядка разрешения спора должна была быть указана в административном исковом заявлении (пункт 9 части 2 статьи 220, пункт 6 части 2 статьи 125 КАС РФ).

Из представленных материалов, доводов административного искового заявления не следует, что Щиенко В.В. такой порядок был соблюден; согласно уведомлению от 01 марта 2019 года в принятии жалобы Щиенко В.В. к производству Комиссии по апелляциям было отказано (л.д. 54-55), данных о том, что Комиссией по апелляциям по существу была рассмотрена и отклонена жалоба заявителя либо такая жалоба не была рассмотрена комиссией в установленный срок, истцом не приведено.

Следовательно, административным истцом при обращении в суд не был соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования настоящего административного спора, установленный Федеральным законом от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации"; уведомлением об отказе в принятии жалобы решением об ее отклонении не является.

При таких данных, судебная коллегия полагает, что установлены основания для возвращения административного искового заявления, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 129 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 310, 313-316 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

определение судьи Гагаринского районного суда г. Москвы от 16 мая 2019 года отменить; возвратить Щиенко Вячеславу Валерьевичу административное исковое заявление к Федеральной службе по аккредитации о признании решения и действий незаконными, обязании восстановить действие аттестации, восстановить запись о техническом эксперте.

Председательствующий

Судьи