Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97700191-2 "О государственном долге Российской Федерации"
Правовые основы системы государственных займов заложены в Конституции и Гражданском Кодексе Российской Федерации. В соответствии с п.4 Статьи 75 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе". Согласно п.4 Статьи 817 Гражданского Кодекса РФ от 26 января 1996 года N 14-ФЗ, "изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается."
На базе данных положений были приняты и действуют федеральные законы "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 года N 3877-1 и "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам. их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года N 76-ФЗ.
Принятые в период 1992-1994 года законы о внутреннем долге и внешних заимствованиях не только крайне схематичны. но и противоречат друг другу. Если следовать логике закона о внутреннем долге, заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств. рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. Согласно второму закону, внешними заимствованиями являются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации. В результате такой нестыковки возникло суррогатное понятие внутреннего валютного долга.
В соответствии с экономическим смыслом внутренних и внешних заимствований, более естественно проводить деление не по критерию рубль-доллар или резидент-нерезидент, а по критерию влияния конкретного займа на платежный баланс России.
Например, с допуском нерезидентов на рынок ГКО/ОФЗ существенно изменилась структура платежного баланса РФ. По оценке Центрального банка РФ сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 1996 году на 7 млрд. долларов в сравнении с 1995 годом за счет возрастания дефицита баланса доходов от инвестиций и оплаты труда ("Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год").
Сегодня, фактически, Центральный банк вынужден брать на себя несвойственные функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи возложенной на ЦБ - поддержание устойчивости российской денежно-кредитной системы.
Существующие определения внутреннего и внешнего долга и порядок утверждения Федеральным Собранием РФ соответствующих верхних пределов в изменившихся экономических условиях лишают Правительство свободы маневра и возможности конвертации части внутренних займов, взятых под слишком высокий процент, во внешние - под 9 процентов с небольшим (9,25%).
Указанные противоречия должен разрешить предлагаемый федеральный закон "О государственном долге Российской Федерации". Закон встроен в систему бюджетного законодательства и использует терминологию и понятия проекта Бюджетного Кодекса Российской Федерации, разработанного и внесенного в Государственную Думу РФ депутатом О.Г.Дмитриевой.
В соответствии с Бюджетным Кодексом, Казначейству РФ, которое приобретает статус министерства и на которое возлагается ответственность за исполнение федерального бюджета, предаются функции ведения учета средств государственного бюджета, осуществления текущего управления госдолгом. ведения Государственной долговой книги, определение условий выпуска государственных ценных бумаг.
Государственная долговая книга Российской Федерации это система учета в структуре Казначейства Российской Федерации, которая,
во-первых, осуществляет регистрацию всех займов, произведенных Российской Федерацией, и их условий,
во-вторых, предоставляет владельцам федеральных ценных бумаг услуги по учету прав и хранению принадлежащих им федеральных ценных бумаг всех видов и в любой форме выпуска,
в-третьих, фиксирует целевые долговые обязательства государства, связанные с восстановлением и защитой сбережений граждан РФ.
Проблемы государственного долга это лишь часть общих проблем, стоящих перед системой государственных финансов. Отметим основные особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.
1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному непропорциональному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 года - в два раза (с 160 до 320 трлн. рублей), в течение 1997 года - в два раза (с 320 до 630 трлн. рублей). При сохранении темпов роста, к 2000 году объем государственного внутреннего долга будет сравним с объемом ВВП.
2. На госдолг сваливается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, которое отливается в суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейский вексель, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным Банком РФ, Пенсионным фондом и и пр. Число видов государственных внутренних долгов (по бюджетной классификации), согласно принятому федеральному бюджету, увеличится вдвое в 1997 году. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ составит не более половины всего объема внутреннего долга.
3. Центральный Банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте. Управление госдолгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО/ОФЗ.
4. В Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального бюджета не представляется долговременный прогноз по составу и объему госдолга. Без такого прогноза, хотя бы на двух-трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
5. Рынок российских государственных ценных бумаг приобретет цивилизованный вид путем увеличения числа инструментов и увеличения доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет) не ранее чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства. что до сих пор отсутствует (пример, облигации внутреннего валютного займа).
6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. С одной стороны происходит массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО/ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой стороны, имеет место прецедент смешения понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ (Agreement. Article VIII "Generai Obligations of Members". Section 2. "Avoidance of restrictions on current payrnents", Section 3. "Avoidance of discriminatory currency practices") и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорит процесс "срастания" двух видов госдолга.
Отметим основные особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.
1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего Союза ССР, принятого Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. что вполне оправдано.
2. Внешэкономбанк СССР - агент Правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР, и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 1992-1996 гг., как показали проверки проведенные Счетной Палатой РФ, функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него задачами. Статус Внешэкономбанка СССР можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач путем внесения дополнений в федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке РФ" и принятия отдельного федерального закона "О Внешэкономбанке РФ", предусматривающем роль Внешэкономбанка, как специализированного государственного банка РФ.
3. Действующий федеральный закон "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" от 17 декабря 1994 года N 76-ФЗ в основном регулирует кредитные операции Правительства РФ.
4. В законодательном вакууме за пределами регулирования на сегодняшний день находятся операции Правительства РФ по размещению еврооблигаций, механизмы реализуемые ЦБ РФ по допуску нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО/ОФЗ), беспрецедентные решения Правительства РФ о частичном погашении ряда долговых обязательств Российского Императорского Правительства иностранным держателям.
5. Информация о мероприятиях, проводимых Правительством и его агентами по урегулированию проблемных вопросов, связанных с внешними долгами и активами РФ, необоснованно закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной Палаты РФ, что крайне затрудняет контроль за подобными операциями и стимулирует злоупотребления.
Федеральный закон "О государственном долге РФ" содержит следующие принципиально новые положения.
1. Предлагается новое разбиение государственного долга РФ по составу. Разбиение на внутренний долг и внешний заменяется разбиением на долг бывшей Российской Империи, в части принятой на себя Российской Федерацией, долг бывшего Союза ССР, в части принятой на себя Российской Федерацией, и вновь возникшую задолженности Российской Федерации.
Долг бывшего СССР, в части принятой на себя Российской Федерацией, разбивается на две составляющие, государственный долг типа Л и государственный долг типа Б, в зависимости от валюты исходных обязательств.
Вновь возникшая задолженность Российской Федерации, также разбивается на две составляющие, государственный долг типа И и государственный долг типа К. Вновь возникающая, в соответствии с принятыми федеральными законами, задолженность Российской Федерации, связанная с восстановлением и защитой сбережений граждан Российской Федерации. составляет государственный долг типа И. Государственный долг типа К имеет ясный экономический смысл, данную группу составляют займы РФ, служащие источниками финансирования дефицита федерального бюджета РФ.
Данная классификация максимально учитывает нынешнее состояние и состав государственного долга РФ.
Переход к новому разбиению госдолга по составу потребует внесения изменений в федеральный закон "О бюджетной классификации РФ", что сведется к перегруппировке существующих видов государственных долгов РФ (Приложение 7 к федеральному закону "О бюджетной классификации РФ"), государственных внешних долгов РФ (Приложение 8), классификации источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (Приложение 5), классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета (Приложение 6).
2. Предлагается новый порядок разбиения государственного долга на внутренний и внешний.
Отнесение вновь возникающей задолженности Российской Федерации на государственный внутренний или внешний долг происходит в зависимости от влияния операции по привлечению заемных средств на платежный баланс Российской Федерации вне зависимости от валюты возникающих обязательств. Отнесение государственных гарантий на внутренний или внешний долг происходит в зависимости от влияния возможных выплат Российской Федерации, наступающих при неисполнении гарантированного обязательства, на платежный баланс Российской Федерации.
С правовой и макроэкономической точки зрения, деление государственного долга на внутренний и внешний очевидно, когда рассматриваются кредиты, предоставляемые Российской Федерации. В такой ситуации предлагаемое в законе определение в точности соответствует делению по критерию резидент-нерезидент: возникающие долговые обязательства государства перед нерезидентами составляют внешний долг, а перед резидентами - внутренний (концепция проекта Бюджетного Кодекса РФ О.Г.Дмитриевой).
Несколько сложнее, если использовать упомянутый критерий, обстоит дело, когда привлечение средств происходит посредством выпуска ценных бумаг или предоставления государственных гарантий. Анализируя годичный опыт накопленный Центральным Банком в процессе привлечение средств нерезидентов на рынке государственных внешних заимствований (ГКО/ОФЗ), можно сделать вывод, что используя многоходовые финансовые схемы, возможно проводить привлечение средств нерезидентов, формально размещая долговые обязательства среди резидентов (уполномоченных банков-дилеров) при условии принятии на себя Центральным банком РФ ряда дополнительных рисков и обязательств.
При отсутствии в условиях выпуска и обращения конкретного вида государственных ценных бумаг прямого запрета на возможность их приобретения нерезидентами, полный контроль со стороны государства за объемом государственного внешнего (и внутреннего) долга оказывается затруднен.
Отдельного упоминания заслуживает проблема недостаточной разработанности в российском законодательстве самой концепции резидентности. Определения "нерезидента" и "резидента", данные в федеральном законе "0 валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 N 3615-1 слишком схематичны. Подходы к определению данных понятий наиболее полно отражены в Руководстве по платежному балансу, изданному Международным валютным фондом (Balance of payments manual, 5-th edition, 1993, IMF).
В соответствии с предложенным в законе критерием, всякая операция с государственными долговыми обязательствами, приводящая к изменениям по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами платежного баланса РФ, имеет отношение именно к государственному внешнему долгу.
3. Предлагается новый набор показателей, утверждаемых в рамках федерального бюджета на очередной финансовый год.
До сих пор, в федеральном бюджете фиксируется несколько чисел. не имеющих прозрачного экономического смысла:
- верхний предел государственного внутреннего долга (хотя нынешняя структура государственного внутреннего долга чрезвычайно разнообразна и суммарный итог составляется из нескольких разных по происхождению сущностей).
- верхний предел государственного внешнего долга:
- предел государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (хотя разбиение заимствований на внутренние и внешние носит, как было показано, достаточно условный характер, когда речь идет об эмиссии государственных ценных бумаг).
В структуре государственного долга на сегодня выделяются три объемные составляющие: задолженность владельцам ГКО-ОФЗ (около 160 трлн. рублей), задолженность Минфина перед ЦБ по кредитам на финансирование дефицита бюджета 1991-1995 гг. (около 60 трлн. рублей), задолженность, появляющаяся как результат восстановления сбережений граждан (общий объем необходимых компенсаций оценивается в 800 трлн. рублей), внешняя задолженность бывшего СССР, принятая на себя РФ (около 100 млрд. долл.), вновь возникшая задолженность РФ перед иностранными государствами. международными организациями и фирмами (около 30 млрд. долл.). В федеральном законе "0 государственном долге РФ" содержится следующий список утверждаемых параметров:
- верхний предел государственного долга типа Б;
- верхний предел и порядок формирования государственного долга типа И. Если это предусмотрено федеральным законом, данный показатель может быть установлен в специальных денежных единицах;
- верхний предел государственного долга типа К;
- верхний предел на предоставление гарантий Правительства Российской Федерации третьим лицам на очередной финансовый год;
- программа государственных заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включающая программу государственных внешних заимствований с выделением займов, каждый из которых превышает сумму, эквивалентную 100 млн. долларов США,
- оценочные (в зависимости от курса национальной валюты и рыночной конъюнктуры) объемы внутренних и внешних заимствований на очередной финансовый год.
4. Предлагается комплексный механизм управления разными типами долга. основанный на методологии Бюджетного Кодекса.
Текущее управление государственным долгом возлагается на Казначейство РФ и Государственную долговую книгу РФ.
5. Описан механизм контроля за платежным балансом Российской Федерации, в связи с операциями Правительства РФ по привлечению заемных средств на внешних рынках капиталов. 6. Закон содержит ряд рамочных положений, регулирующих эмиссию федеральных ценных бумаг и ссылку на соответствующий федеральный закон.
Согласно Конституции, порядок выпуска государственных займов определяется федеральным законом. В ныне действующем законе "О государственном внутреннем долге" говорится, что определение порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Правительством РФ. Закон вносит ясность и разграничивает содержание, вкладываемое в понятия "порядок" и "условия", вводя в законодательную практику понятие Основные условия выпуска и обращения долговых обязательств РФ.
В законе нашло отражение положение о невозможности изменения условий выпущенного в обращение займа, с конкретным указанием на содержание таких условий.
7. Закон конкретизирует механизмы функционирования единой системы учета и регистрации государственных заимствований РФ.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.