Пояснительная записка к проектам федеральных законов "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" (не действует)

Пояснительная записка
к проектам федеральных законов "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем"

Разработка проекта Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" и связанного с ним проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" обусловлена усилением угрозы экономической безопасности страны от криминализации хозяйственной деятельности, росту которой способствует ослабление системы государственного контроля, распространение незаконного предпринимательства на внутреннем финансовом и потребительском рынках, а также во внешнеэкономической деятельности.

По оценкам экспертов, размеры теневой (незаконной) экономической деятельности в целом превысили уровень 40% валового внутреннего продукта. Объем теневого розничного оборота товаров и услуг достиг 58% их легального оборота на потребительском рынке. До 40% алкогольной продукции, поступающей на внутренний рынок, производится нелегально. По оценкам Госналогслужбы России, незаконные доходы только от неуплаты акцизов составляют при этом не менее 5-5,5 триллионов рублей. Незаконные доходы финансовых компаний, полученные вследствие уклонения их от выполнения своих обязательств перед вкладчиками, составили 20 триллионов рублей.

Расширению теневой экономики сопутствует устойчивый рост экономической преступности, которая все в большей степени приобретают черты легального предпринимательства. Общий размер доходов, извлеченных только по выявленным преступлениям и правонарушениям, достиг в 1996 году 10 триллионов рублей.

Основная часть доходов от незаконной, в том числе преступной деятельности в сфере экономики используется для расширения экономической базы теневого и криминального предпринимательства, проникновения на гарантированные и высокодоходные рынки вложения капитала в Российской Федерации, вывоза капитала за рубеж, достижения иных целей, связанных с неконтролируемым вводом средств, составляющих такие доходы, в легальный оборот (легализацией).

Действующие механизмы правовой ответственности и контроля не обеспечивают эффективной и последовательной борьбы с этим опасным социальным явлением. Уголовно-правовая норма об ответственности за легализацию (отмывание) незаконных доходов (статья 174 Уголовного Кодекса Российской Федерации, вступившего в действие с 1 января 1997 года) не в полной мере отражает фактическое многообразие и опасность операций, связанных с приданием нелегальным доходам правомерного вида.

Кроме того, предупреждение и пресечение такой деятельности не может быть обеспечено применением исключительно уголовно-правовых мер. Международный опыт показывает, что для противодействия указанным негативным явлениям в сфере экономики необходимы согласованные меры административного и финансового контроля за операциями юридических и физических лиц с денежными средствами и имуществом, включая меры ответственности за нарушение правил ведения таких операций.

Разработка данных законопроектов обусловлена также вступлением Российской Федерации в Совет Европы, повлекшим обязательство приведения законодательства в соответствие с требованиями Конвенции Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности".

Законопроектами предусматривается создание системы организационных и правовых мер, необходимых для обеспечения эффективного противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных не только в результате совершения преступления, но и иным незаконным путем. Это обусловлено рамками уголовной ответственности за данное деяние, установленными Уголовным кодексом Российской Федерации (статья 174), согласно которым преступлением является легализация (отмывание) именно незаконных доходов. Неправомерно было бы разрабатывать систему мер противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных лишь в результате совершения преступления, тогда как те же действия с доходами, полученными иным незаконным путем, также являются преступлением. Кроме того, анализ размеров доходов от нелегальной экономической деятельности и способов их извлечения показывает, что экономическую основу прогрессирующей криминализации хозяйственной деятельности образуют доходы, полученные как преступным, так и незаконным путем.

В соответствии с этим предлагается установить:

х операций, их регистрации, хранению документации о финансовых операциях;

перечень операций, подлежащих особому контролю, в связи с наличием признаков незаконности происхождения денежных средств или иного имущества, являющихся предметом данной операции;

обязанность кредитных и иных организаций, осуществляющих финансовые операции, при наличии признаков операций, подлежащих особому контролю, сообщать об этом уполномоченному государственному органу;

доступ государственных органов, при выполнении ими обязанностей по предупреждению, выявлению, изъятию и конфискации доходов, полученных незаконным путем, к материалам кредитных и иных организаций, осуществляющих финансовые операции, в т.ч. материалам, составляющим коммерческую и банковскую тайну;

освобождение от ответственности за нарушение банковской, коммерческой или иной профессиональной тайны юридических и физических лиц, правомерно сообщающих уполномоченным государственным органам сведения о финансовых операциях, подлежащих особому контролю.

Законопроектами определена компетенция и разграничены предметы ведения правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем, предусмотрены меры международного сотрудничества в этой области.

Предусмотрено внесение изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Федеральный закон "О банках и банковской деятельности".

Признаются преступлениями с применением соответствующих мер уголовной ответственности:

умышленное искажение в документах бухгалтерского учета и отчетности сведений о хозяйственной или финансовой деятельности, а равно умышленное уничтожение финансовых или иных документов бухгалтерского учета и отчетности;

незаконный отказ в предоставлении налоговому органу, органу дознания, предварительного следствия, прокурору и суду сведений о фактах совершения юридическими или физическими лицами финансовых операций, подлежащих особому контролю;

умышленное разглашение сведений о мерах, принимаемых уполномоченными государственными органами по предупреждению легализации (отмывания) доходов, полученных незаконным путем.

Предусматривается, что лицо, способствовавшее раскрытию преступления, связанного с легализацией (отмыванием) незаконных доходов, и добровольно передавшее государству денежные средства или иное имущество, составляющее такие доходы, освобождается от уголовной ответственности за действия по их легализации.

Предлагается ввести административную ответственность за следующие деяния, способствующие легализации незаконных доходов:

умышленное нарушение установленных правил бухгалтерского учета и отчетности, обеспечивающих их полноту и достоверность;

нарушение правил регистрации финансовых операций и хранения регистрационных документов;

нарушение правил производства наличных платежей;

нарушение правил ведения кассовых операций.

При доработке законопроектов учтены предложения и замечания, поступившие в ходе рассмотрения на пленарном заседании Государственной Думы 11 декабря 1996 года.

В связи с этим из законопроектов исключены нормы, предусматривавшие:

а) обязанность организаций, осуществляющих финансовые операции:

информировать государственную налоговую инспекцию о подготавливаемых, совершаемых или совершенных финансовых операциях, имеющих незаконный характер;

приостанавливать финансовые операции, имеющие незаконный характер;

при наличии признаков преступления в действиях физических лиц направлять необходимые материалы прокурору, органу предварительного следствия или дознания;

б) обязанность физических и юридических лиц представлять сведения о доходах и источниках их получения;

в) обязательную конфискацию доходов, полученных незаконным путем, независимо от назначения наказания лицу за их легализацию (отмывание);

г) уголовную ответственность в отношении граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за подлог или уничтожение документов бухгалтерского учета, а также за отказ от предоставления сведений о незаконных финансовых операциях и за разглашение сведений о предоставлении правоохранительным и контролирующим органам материалов о таких операциях;

д) административную ответственность граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за различные виды нарушений правил бухгалтерского учета и отчетности.

Изменены и уточнены редакции норм, определяющих:

цели, задачи закона и сферу его применения;

содержание некоторых видов финансовых операций;

признаки организаций, осуществляющих финансовые операции;

понятие средств, являющихся предметом финансовой операции;

условия и порядок регистрации финансовых операций;

компетенцию государственных органов по контролю за порядком проведения финансовых операций.

Повышены размеры сумм финансовых операций физических лиц, подлежащих регистрации и особому контролю.

Наряду с этим, отклонены предложения об ограничении целей закона противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных лишь в результате совершения преступления.

Законопроектом предусмотрено возложение на Госналогслужбу России функций по сбору формуляров о регистрации финансовых операций, а также по обобщению и обработке сообщений о финансовых операциях, подлежащих особому контролю. Это обусловлено тем, что определенные законодательством полномочия налоговых органов позволяют осуществлять необходимый контроль за финансовыми операциями физических и юридических лиц без дополнительных затрат. Возложение указанных функций на Госналогслужбу предложено Правительством Российской Федерации.

В работе над законопроектами принимали участие ведущие специалисты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МВЭС России, Минюста России, Минфина России, Банка России, МИДа России, ФСБ России, ФСНП России, ГТК России, ВЭКа России, Госналогслужбы России, а также ученые ВНИИ МВД России, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Концепция и проект федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем" доложены делегацией Российской Федерации на конференции стран - членов Совета Европы по проблеме отмывания денег в странах с переходной экономикой и получили позитивную оценку. Законопроект был представлен на экспертизу в авторитетную международную организацию - Специальную группу по принятию финансовых мер для борьбы с отмыванием денег (группу ФАТФ), где дано положительное заключение, а также рассмотрен и одобрен Советом по безопасности предпринимательства при Торгово-промышленной палате Российской Федерации.

Предлагаемый законопроект не предусматривает дополнительных расходов из средств федерального бюджета. Принятие законопроекта позволит расширить полномочия правоохранительных и контролирующих органов по обеспечению правопорядка в сфере экономики, значительно активизировать работу по выявлению и возвращению государству доходов, полученных незаконным путем.