ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ ФЗ

Обоснование необходимости принятия федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об экологической экспертизе"

По инициативе группы депутатов Государственной Думы в комитете по законодательству и судебно-правовой реформе и Комитете по природным ресурсам и природопользованию выполнен сравнительный анализ действующего Федерального закона "Об экологической экспертизе" (далее - Закон) на его соответствие законодательству Российской Федерации.

В результате проведенного анализа установлено следующее:

- Закон направлен на то, чтобы средства, полученные от граждан и юридических лиц на проведение государственной экспертизы, не поступали в бюджет, а рассматривались как внебюджетные средства, которые бесконтрольно можно расходовать;

- Закон носит узковедомственный характер и исходит из необходимости поставить конкретное ведомство над всеми остальными, включая высшие органы законодательной и исполнительной власти, что лишает их возможности воздействовать на деятельность данного ведомства, когда оно действует не в общих, а лишь в своих интересах;

- Закон нарушает права граждан и юридических лиц, в том числе государственных организаций, которые абсолютно бесправны перед лицом как экспертной комиссии, так и перед руководящим ее деятельностью ведомством;

- Закон устанавливает полную зависимость экспертной комиссии от соответствующего ведомства, что не позволяет экспертам быть независимыми и беспристрастными;

- Закон содержит огромное число деклараций, не являющимися нормами права, которые с одной стороны позволяют как угодно интерпретировать его положения, а с другой - сводят на нет роль права как регулятора отношений и инструмента государственной власти.

По конкретным положениям Закона выявлены следующие недостатки.

Преамбула Закона определяет предмет регулирования и цель рассматриваемого законодательного акта. По сложившейся практике данные вопросы принято регулировать в специальных статьях. Что касается преамбулы, то ее содержание обычно ограничивается констатацией экономического, социального и иного значения соответствующего акта. Преамбула Закона игнорирует указанные правила юридической техники. Кроме того, преамбула Закона необоснованно перегружена понятиями и терминами, которые не характерны для экологического права, а свойственны государственному (конституционному) праву. В настоящее время ни в Конституции Российской Федерации, ни в законодательных актах, составляющих, систему соответствующей отрасли российского законодательства, они не применяются. В преамбуле Закона не следовало бы вольно обращаться с использованием упомянутых понятий и терминов. Вышеперечисленные недостатки преамбулы Закона создают ничем неоправданные неясности.

Статья 1 проекта определяет понятие "экологическая экспертиза" не как процесс оценки уровня воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, а как решение о допустимости ее осуществления. Такой вывод подтверждается последующим текстом Закона. Крайне опасно в сложившихся социально-экономических условиях связывать осуществление хозяйственной и иной деятельности с наличием так называемого положительного заключения экологической экспертизы. С одной стороны, это создает предпосылки к свертыванию многих социально-экономических программ, а с другой - к злоупотреблениям лиц, утверждающих результаты экологической экспертизы. Особенно следует указать на проблемы, которые могут возникнуть в области обороны и безопасности при осуществлении экологической экспертизы. Выполнения требований заключения экологической экспертизы потребует вложения больших средств и предоставления информации, являющейся государственной тайной. В связи с этим особый интерес приобретают вопросы о том, кто проводит экологическую экспертизу, кто имеет доступ к ее материалам и кто принимает решение о выполнении требований заключения экологической экспертизы. Закон исходит из того, что проводить экологическую экспертизу и получать соответствующие материалы может кто угодно, а осуществлять хозяйственную и иную деятельность допустимо только при наличии положительного заключения экологической экспертизы, которое готовится под непосредственным руководством специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды и им же утверждается. Понятие "экологическая экспертиза" не должно определяться под интересы конкретного ведомства. Ее следовало бы определить как процесс оценки воздействий хозяйственной и иной деятельности, в результате которой вырабатываются соответствующие рекомендации. Данные рекомендации в обязательном порядке должны были бы учитываться при принятии решения об осуществлении намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

В статье 2 Закона указывается, что законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе основывается на положениях Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Тем не менее, правила юридической техники не допускают в подобного рода случаях делать ссылки на Конституцию Российской Федерации и конкретные законодательные акты. Вместе с тем, нельзя не учитывать того, что Закон ряд вопросов регулирует по иному, чем это установлено в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Закон игнорирует эти обстоятельства.

Статьи 5-9 Закона противоречат Конституции Российской Федерации и содержат множество технико-юридических погрешностей. Конституция Российской Федерации имеет исчерпывающий перечень полномочий Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации. Данные полномочия неправомерно дополняются статьей 5 Закона. Перечисленные в этой статье полномочия Правительства Российской Федерации либо отражены в других статьях Закона или уже закреплены в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах, причем в более совершенных правовых формах. Статья 6 Закона не учитывает того обстоятельства, что Конституция Российской Федерации не использует такого понятия как "вопросы ведения субъектов Российской Федерации", а ограничивается в соответствующих случаях применением таких понятий как "предмет совместного ведения" и "полномочия Российской Федерации". До разрешения проблем, связанных с использованием соответствующей терминологии в государственном праве, недопустимо их применение в законодательстве Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Нельзя не отметить и того обстоятельства, что так называемые вопросы ведения субъектов Российской Федерации сформулированы как полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 112 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации. По сложившейся практике Правительство Российской Федерации принимает положения о конкретных федеральных органах исполнительной власти, где определяет их полномочия. Статьи 7 и 8 Закона неправомерно устанавливают конкретные полномочия федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы и его территориальных органов. Последующие статьи Закона уже содержат общие требования в области организации и осуществления экологической экспертизы, в рамках которых Правительство могло бы определить конкретные полномочия соответствующего федерального органа исполнительной власти. Статьи 7 и 8 Закона в интересах отдельного ведомства неправомерно ограничивают полномочия Правительства Российской Федерации, что является предпосылкой для узковедомственного решения вопросов, связанных с проведением экологической экспертизы. В статье 9 Закона проигнорировано то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы о местном самоуправлении не позволяют в данном случае определять полномочия органов местного самоуправления. В целом статьи 5-9 Закона являются тормозом в осуществлении полномочий Правительства Российской Федерации в области регулирования деятельности ведомств и контролю за их осуществлением.

Статья 10 Закона предусматривает, что специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы организует и проводит государственную экологическую экспертизу. Данное положение допускает проведение государственной экспертизы как непосредственно названным ведомством, так и иными лицами под его руководством. При этом неясно в каких случаях и в каком порядке допускается передача проведения государственной экспертизы иным лицам. Более того не определено вправе ли указанное ведомство осуществлять иную, помимо государственной экспертизы, деятельность.

Практика показывает, что Госкомэкология России, осуществляющая в настоящее время организацию и проведение экологической экспертизы, имеет множество иных функций, в том числе, связанные с использованием природных ресурсов. В результате государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти, беспристрастность и объективность которого вызывает сомнение. Статья 10 Закона не может гарантировать защиту государственных интересов, а также обеспечить права граждан и юридических в соответствующей сфере.

Статьи 11 и 12 проекта содержат перечень объектов государственной экологической экспертизы. В них указывается, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат различного рода материалы и документы. Однако из определения понятия "экологическая экспертиза" следует необходимость проведения экологической экспертизы намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Данное несоответствие закреплено потому, что дает возможность проводить государственную экологическую экспертизу даже тех документов, которые не намечают осуществление конкретной хозяйственной и иной деятельности, хотя в этом случае собственно экологическая экспертиза невозможна. Ярким примером является проведение экологической экспертизы проектов федеральных законов, проектов международных договоров. Нельзя обойти стороной и вопрос о том, что недопустимо в Законе перечислять все виды документов, необходимых для проведения экологической экспертизы намечаемой хозяйственной и иной деятельности не только потому, что невозможно их все перечислить, а наименования этих документов постоянно изменяются, но и в силу недопустимости превращения Закона в документ, равнозначный ведомственному акту.

Статья 13 Закона определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять экологическую экспертизу. Статья 112 Конституции Российской Федерации предусматривает, что структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации. Тем не менее, Закон в интересах отдельного ведомства лишает Правительство Российской Федерации самостоятельности в разрешении конституционных полномочий.

В статье 14 Закона разрешаются вопросы, которые должны определяться в ведомственных актах. Что касается требования о предварительной оплате заказчиком документации расходов на проведение государственной экологической экспертизы, да еще в порядке предусмотренном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим эту экспертизу, то это прямой путь к возможным злоупотреблениям. Такая экспертиза не может считаться независимой, объективной и беспристрастной.

Статья 15 Закона определяет состав экспертной комиссии таким образом, что в нее включаются либо сотрудники федерального органа исполнительной власти, организующего или проводящего экологическую экспертизу, либо лица, которых оно сочтет необходимым в нее включить. В настоящее время имеется множество специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и все они в той или иной мере конкурируют с Госкомэкологией России в части разграничения полномочий. Закон не допускает включения в экспертную комиссию представителей других ведомств и это дает рычаг мощного давления одного ведомства на конкурирующие с ним структуры, которые абсолютно беззащитны перед его возможным произволом. Более того, статья 15 Закона лишает экспертную комиссию самостоятельно выбрать своего руководителя и ответственного секретаря, предоставляя право их назначения (даже не утверждения!) соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Такая экспертная комиссия слишком зависима от ведомства, чтобы быть независимой.

Статья 16 Закона не указывает конкретных критериев, по каким может быть назначен эксперт. В аналогичных случаях законодательство Российской Федерации указывает, что ими может быть сотрудник экспертных учреждений, лицо с высшим образованием и определенным стажем работы по специальности, причем ни прямо, ни косвенно не заинтересованный в результатах экспертизы. Статья 16 Закона исходит из того, чтобы защитить интересы только лица, организующего и проводящего экспертизу. Граждане и юридические лица, чья хозяйственная и иная деятельность подлежит экологической экспертизе, не могут дать отвод экспертам ни по каким критериям, а сам эксперт произвольно определяется экологическими чиновниками. Более того, всем чиновникам запрещается осуществлять иную оплачиваемую деятельность, а экологическим наряду с зарплатой допускается давать вознаграждение. Названной статьей Закона грубо нарушаются права граждан и юридических лиц.

Статья 17 Закона выделяет руководителя экспертной комиссии из числа экспертов и наделяет его властными полномочиями и устанавливает персональную ответственность, хотя его деятельность должна ограничиваться рамками организации работы экспертной комиссии, а эксперты не могут считаться его подчиненными как государственные служащие. Учитывая, что руководитель персонально назначается ведомством, можно понять для чего это делается.

Статья 18 Закона из заключения, которое должно являться рекомендательным и оценочным документом, делает документ властно-распорядительный. Если дано отрицательное заключение, запрещается намечаемая хозяйственная и иная любая деятельность. По этой статье ни один орган государственной власти не может ничего делать, в том числе принимать решения, если Госкомэкология России не позволит этого. Абсурд ситуации состоит в том, что Госкомэкология - подчиненный Правительству Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Заключение должно содержать рекомендации, а решение об учете его требований должен принимать вышестоящий орган, причем при любых обстоятельствах им не может быть государственный орган, проводящий экспертизу.

Статьи 19-25 Закона предоставляют общественности такие права, при которых эксперты не могут быть независимыми, объективными и беспристрастными из-за давления на них. Более того, нельзя сохранить втайне ничего, в том числе того, что относится к обороне и безопасности. Закон слишком вольно интерпретирует гласность и участие общественности в охране природы.

Статьи 25-26 Закона декларативны и нереализуемы на практике, так как их невыполнения не влечет за собой никаких последствий. Кроме того, большая часть их требований уже отражена в законе, причем в более совершенных формах.

Статьи 28 и 29 Закона регулируют вопросы без учета требований финансового законодательства Российской Федерации и направлены на то, чтобы решать финансовые вопросы Госкомэкологии России в обход установленных правил решения финансовых вопросов.

Статьи 30-35 Закона неприменимы на практике, поскольку они относятся к предмету регулирования других отраслей законодательства Российской Федерации.

Концепция Федерального закона "Об экологической экспертизе" и его основные положения противоречат Конституции Российской Федерации, не соответствуют российской правовой системе, не согласуются с требованиями других федеральных законов, являются неприменимыми на практике, характеризуются игнорированием сложившихся правил юридической техники.

В целях устранения противоречия положений Закона положениям Конституции Российской Федерации и требованиям других федеральных законов необходимо принять федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Положения такого закона в полной мере должны отвечать положениям Конституции Российской Федерации, требованиям других федеральных законов и целям правового обеспечения предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Привести настоящий Закон в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и требованиями других федеральных законов посредством внесения поправок к нему невозможно. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" следует принять в новой редакции.

Депутаты Государственной Думы