Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 28 августа 2019 г. по делу N 33а-4884/2019

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Шаповалова Д.В.,

судей Михайловой Р.Б, Ставича В.В,

при секретаре Калакуре К.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шаповалова Д.В. административное дело по апелляционным жалобам Ефремова И.В, Конвая Я.Д, Захватова Д.И, Правительства г. Москвы, на решение Тверского районного суда г. Москвы от 26 августа 2019 года, которым постановлено:

"Административный иск Ефремова И.В, Конвая Я.Д, Захватова Д.И. об оспаривании решения Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы на уведомление о проведении публичного мероприятия, обязании согласовать проведение публичного мероприятия удовлетворить частично.

Признать незаконным ответ первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы N... от... года в части отсутствия в нём предложения о конкретном альтернативном месте проведения заявленного публичного мероприятия.

Обязать Правительство Москвы предложить в установленном законодательством порядке организаторам публичного мероприятия Ефремову И.В, Конваю Я.Д, Захватову Д.И. альтернативное место и время, позволяющее провести заявленное публичное мероприятие... года.

Решение в части признания незаконным ответа первого заместителя руководителя Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы N... от... года подлежит немедленному исполнению",

УСТАНОВИЛА:

Ефремов И.В, Конвая Я.Д, Захватов Д.И. обратились в суд с административным исковым заявлением к Правительству Москвы, Департаменту региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы о признании решения незаконным, обязании согласовать проведение публичного мероприятия, мотивируя свои требования тем, что... года направили в уполномоченный орган уведомление о проведении... года в период с 14 час. 00 мин. до 17 час. 00 мин. публичного мероприятия в форме шествия в городе Москве с предполагаемым количеством участников - 10 000 чел, с целью демонстрации несогласия граждан России с действиями Окружных избирательных комиссий г. Москвы, Мосгоризбиркома, ЦИК России по недопуску независимых кандидатов для участия в выборах в Мосгордуму 7 созыва; с действиями сотрудников силовых ведомств; внесении изменений в избирательное законодательство; против фальсификации выборов и т.д. Письмом от... года организаторам сообщено об отсутствии в месте начала мероприятия площадки для сбора заявленного количества участников, невозможности обеспечения безопасности последних учитывая ширину проезжей части бульваров, создании помех пешеходам, ограничении доступа населения к объектам инфраструктуры. Полагали, что решение административного ответчика нарушает их права, гарантированные действующим законодательством Российской Федерации.

Административный истец Ефремов И.В. и его представитель Буряков С.В. в судебное заседание явились, заявленные требования поддержали. Представитель административных ответчиков не явился, извещался надлежащим образом.

Суд постановилприведенное выше решение, об отмене которого по доводам апелляционных жалоб просят административные истцы и административный ответчик.

В заседание судебной коллегии административный истец Захватов Д.И. не явился, извещен надлежащим образом.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав административных истцов Ефремова И.В, Конвая Я.Д, представителя Бурякова С.В, представителя административных ответчиков Струкова С.Н, обсудив доводы апелляционных жалоб, находит, что решение Тверского районного суда г. Москвы от 26 августа 2019 года подлежит отмене, как постановленное в нарушение норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Судом при рассмотрении дела установлено, что Ефремов И.В, Конвай Я.Д, Захватов Д.И.... года направили в Правительство г. Москвы уведомление о проведении... года в период с 14 час. 00 мин. до 17 час. 00 мин. публичного мероприятия в форме шествия по маршруту:.., с предполагаемым количеством участников - 10 000 чел, с целью демонстрации несогласия граждан России с действиями Окружных избирательных комиссий г.Москвы, Мосгоризбиркома, ЦИК России по недопуску независимых кандидатов для участия в выборах в Мосгордуму 7 созыва; с действиями сотрудников силовых ведомств; внесении изменений в избирательное законодательство; против фальсификации выборов и т.д.

Первым заместителем руководителя Департамента региональной безопасности г. Москвы... года организаторам массового публичного мероприятия направлен ответ N21-11-453/2019, в котором сообщено о невозможности проведения шествия по заявленному маршруту, в указанное время, поскольку в месте начала мероприятия отсутствует площадка для сбора заявленного количества участников, невозможно обеспечить безопасность участников и граждан не участвующих в мероприятии учитывая ширину проезжей части бульваров, создании помех пешеходам, ограничении доступа населения к объектам инфраструктуры.

Указанные обстоятельства сторонами не оспаривались, что в соответствии со ст. 65 КАС РФ освобождает участвующих лиц от их дальнейшего доказывания.

Удовлетворяя частично заявленные административными истцами требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение должностных лиц Правительства Москвы о непригодности выбранного места для проведения публичного мероприятия является законным и обоснованным, однако обязанность по предложению альтернативной площадки для проведения шествия административным ответчиком не соблюдена.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на выборочном, избирательном толковании норм материального права, не учитывающими существенных обстоятельств дела.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также гарантировано право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" проведение публичного мероприятия основывается на принципе законности - соблюдении положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации, и добровольности участия.

На основании ст. 7 указанного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан: довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней о дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его доведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 N28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти судам следует учитывать, что в соответствии с частью 2.1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Исходя из этого не является отказом в согласовании проведения публичного мероприятия направление органом публичной власти в адрес организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, включая направление письменного мотивированного предупреждения о том, что организатор публичного мероприятия и его участники могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке в случае нарушения ими при проведении публичного мероприятия требований Конституции Российской Федерации и (или) запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации (далее - мотивированное предупреждение). Указанные меры предполагают дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия с органом публичной власти в целях определения места, времени, формы и иных условий проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1, часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).

Предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).

К таким интересам могут быть отнесены: сохранение и (или) восстановление нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной, социальной или транспортной инфраструктуры и связи (например, аварийный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения), либо необходимость поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время, в том числе ввиду угрозы обрушения зданий и сооружений или превышения нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия), либо недопустимость создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, либо иные подобные причины (часть 2.2 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).

Судам необходимо учитывать, что неудобства, вызываемые проведением публичного мероприятия, для граждан, не участвующих в нем, а также предположения органа публичной власти о возможности возникновения указанных неудобств сами по себе не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Выводы суда первой инстанции о том, что административным ответчиком в установленный срок не было предложено иное место и (или) время проведения публичного мероприятия, не могли являться основанием для удовлетворения административного искового заявления, поскольку административные истцы и их представитель, в том числе в заседании судебной коллегии, пояснили, что не согласны рассматривать альтернативные маршруты и места проведения заявленного мероприятия, поскольку считают неправомерными любое ограничение их прав на проведение шествия.

В тоже время, проведение массового мероприятия в заявленное время и месте, в избранной административными истцами форме, представлялось невозможным, поскольку является общеизвестным фактом (ч.1 ст. 64 КАС РФ), что 31 августа 2019 года и 01 сентября 2019 года в г. Москве, в том числе Центральном административном округе, запланированы мероприятия, посвящённых Дню знаний, в период с 23 августа по 08 сентября 2019 года на площадках г. Москвы открылось 42 выставочных сада в рамках фестиваля "Цветочный Джем", привлекающих значительное количество жителей и гостей г. Москвы, в непосредственной близости к г. Москве проводится Международный авиакосмический салон 2019, требующие принятия усиленных мер безопасности по обеспечению правопорядка, отвлечению основных сил и средств Полиции и Росгвардии на поддержание в местах массового скопления граждан антитеррористической безопасности и как следствие невозможность в полной мере организовать безопасное шествие по заявленному маршруту.

При этом судебная коллегия отмечает, что закон прямо предписывает невозможность согласования массового мероприятия в случае, если его проведение может угрожать безопасности участников данного публичного мероприятия.

Кроме того, в месте начала шествия, учитывая ширину проезжей части бульваров не обеспечивается проход заявленного количества участников к месту проведения митинга, что также затрудняет выполнение органами правопорядка обязанности по обеспечению безопасности участников, нарушает функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, создаст помехи движению пешеходов и транспортных средств, ограничивает доступ граждан к жилым помещениям и объектам транспортной и социальной инфраструктуры, нарушает права и интересы лиц, не участвующих в указанном выше мероприятии.

Судебная коллегия также учитывает, что в письме от... года организаторам мероприятия сообщены обстоятельства, не позволяющие по требованиям безопасности, как для самих участников массового мероприятия, так и для третьих лиц, провести последнее в заявленном месте и время. Соответственно административный ответчик не устранялся от рассмотрения поданной Ефремовым И.В, Конвая Я.Д, Захватовым Д.И. заявки, современно отправив обоснованный отказ.

Таким образом, обжалуемое решение административного ответчика совершено в рамках предоставленной ему законом компетенции, порядок принятия оспариваемых решений соблюдён, основания для принятия указанных решений имелись, содержание решений соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Предложение альтернативного места проведения мероприятия в данном случае представлялось невозможным исходя из вышеуказанных обстоятельств невозможности обеспечения безопасности. Кроме того, как указывалось судебной коллегий выше, заявители в любом случае настаивали на проведении мероприятия по заявленному маршруту, не рассматривая возможность альтернативного маршрута и возможности поиска компромиссного решения с Правительством г. Москвы.

Доводы апелляционной жалобы административных истцов о незаконности решений Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции г. Москвы, как противоречащих Постановлению Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 N 4-П, не могут влечь отмену состоявшегося решения.

Проверяя законность конкретных норм Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Конституционный суд РФ в частности указал следующее.

Уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не является не совместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право, в частности, с правом на свободное передвижение и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также дает возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера; при этом Европейский Суд по правам человека полагает, что перед ним не стоит задача стандартизации существующих в Европе систем, к числу которых относится и российский порядок, определяемый как уведомление и согласование.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний.

При недостижении согласия с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления относительно места и (или) времени проведения публичного мероприятия организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Разрешая такой спор, суд - исходя из критериев, закрепленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - оценивает соответствующие решения и действия органа публичной власти с точки зрения их правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения права, гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации; при этом судебное рассмотрение должно быть осуществлено на основании действующего процессуального законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательных прав, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия, - в противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, что недопустимо в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 484-О-П).

Адресованное организатору публичного мероприятия требование согласования его проведения - по смыслу взаимосвязанных положений пункта 7 статьи 2, статьи 7, части 1 статьи 10 и статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" - не означает, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, получив уведомление, во всяком случае обязан отреагировать на него посредством доведения до организатора своих предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Напротив, убедившись в отсутствии обстоятельств, исключающих возможность его проведения (часть 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), соответствующий орган публичной власти должен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оно состоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, и не пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия. При этом публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения.

Конституционный суд РФ, в указанном Постановлении, определилкак порядок действий организаторов публичных мероприятий, так и органов исполнительной власти, установив, что в случае несогласия с принятым решением о невозможности проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время, либо переносе места его проведения и недостижением компромисса, заявители вправе в судебном порядке оспорить указанное решение, что не тождественно утверждению административных истцов о возможности его проведения в данном случае, как считающегося согласованным.

При этом судебная коллегия отмечает, что отраженный в указанном Постановлении вывод, о возможном согласовании мероприятия не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения, относится исключительно к форме доведения до организатора принятого должностным лицом решения о разрешении проведения последнего, но ни в коем случае согласования его проведения при полученном отказе.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Тверского районного суда г. Москвы от 26 августа 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым:

В удовлетворении административного иска Ефремова И.В, Конвая Я.Д, Захватова Д.И. об оспаривании решения Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы на уведомление о проведении публичного мероприятия, обязании согласовать проведение публичного мероприятия - отказать в полном объеме".

Председательствующий

Судьи