РЕКОМЕНДАЦИИ КОМИССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Рекомендации Комиссии Государственной Думы по рассмотрению
федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое
законодательство Российской Федерации

 1. Уточнения по прогнозу социально - экономического развития Российской 

    Федерации на 1998 год                                                

 2. Уточнения по доходной части проекта бюджета                          

 3. Уточнения по расходной части проекта бюджета                         

 4. Предложения по уточнению дефицита  федерального бюджета и управлению 

    государственным долгом                                               

 5. Предложения по условиям формирования и использования средств целевых 

    и внебюджетных фондов                                                

 6. Предложения по межбюджетным отношениям                               

 7. Предложения по тексту проекта закона о бюджете                       

 8. Предложения для внесения в другие законодательные акты               

В соответствии с федеральным законом "О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет" Комиссия Государственной Думы по рассмотрению федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации рассмотрела прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 год и концепцию проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", основные направления бюджетной и налоговой политики на 1998 год, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 1998 году, а также основные характеристики федерального бюджета на 1998 год.

Комиссия Государственной Думы констатирует, что проект федерального бюджета на 1998 год был представлен в установленные сроки и соответствует требованиям закона. Вместе с тем Комиссия отмечает, что результаты согласования бюджетных проектировок с субъектами Российской Федерации представлены в форме протоколов заседаний региональных ассоциаций, что отражает позицию субъектов Федерации по отношению к внесенному проекту бюджета.

Комиссия Государственной Думы считает, что представленный Правительством проект федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" в первом чтении должен быть отклонен и направлен для доработки в Согласительную комиссию, создаваемую в соответствии со статьей 14 федерального закона "О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет".

Согласительной комиссии при доработке проекта федерального бюджета рассмотреть следующие предложения по его уточнению.

1. Уточнения по прогнозу социально-экономического развития
Российской Федерации на 1998 год.

1.1. Нуждается в корректировке прогнозируемый объем ВВП - базовый показатель, от которого отталкиваются все расчеты доходной части бюджета. Использование в качестве основы нижней границы прогнозной "вилки" ВВП занижает налогооблагаемую базу и представляет более оптимистическую картину собираемости налогов, чем есть на самом деле. Целесообразно использовать в расчетах прогнозируемый объем ВВП на уровне не ниже среднего.

1.2. Должен быть уточнен прогноз инфляции, поскольку прогнозируемый уровень инфляции 5,7 процентов в год представляется заниженным.

1.3. Должен быть уточнен расчетный среднегодовой обменный курс рубля.

2. Уточнения по доходной части проекта бюджета.

2.1. Доходная часть проекта бюджета сформирована без учета возможностей по ее увеличению за счет повышения собираемости налогов.

Предусмотренный проектом бюджета уровень собираемости налога на добавленную стоимость (79,9%), налога на имущество предприятий всех форм собственности (84,6%), акцизов на газ, (79,8%), бензин и дизельное топливо (60,0%), акцизов на вино-водочную продукцию (71%), что свидетельствует о том, что доходная часть бюджета занижена.

Целесообразно использовать резервы роста доходной части бюджета за счет повышения процента собираемости налогов хотя бы до 80%.

2.2. Необходимо сохранить без снижения в 1998 году средневзвешенную ставку таможенных пошлин, что может дать рост доходов бюджета на 1 - 3 трлн. рублей.

Необходимо также отменить таможенные льготы и преференции по ряду стран, ужесточить контроль за прохождением через границу так называемой "гуманитарной помощи" в целях пресечения уклонения от налогов, что может увеличить доходную часть бюджета на 4 - 8 трлн. рублей.

2.3. Целесообразно включить в проект бюджета предложения по увеличению доходной части бюджета за счет взыскания недоимок и продажи задолженности перед бюджетом, что по разным оценкам могло бы пополнить доходную часть в объеме от 5 до 40 трлн. рублей.

Правительству Российской Федерации разработать и предложить соответствующие механизмы и способы реструктуризации задолженности предприятий федеральному бюджету и федеральным внебюджетным фондам и взыскания недоимки.

2.4. Увеличить доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности, и доходы от приватизации на сумму не менее 3 - 3,5 трлн. рублей.

2.5. Предусмотреть привлечение в доходы федерального бюджета прибыли, причитающейся государству в соответствии с пакетом акций, принадлежащих государству в Сберегательном банке Российской Федерации, Внешторгбанке, росзагранбанках и других предприятиях и организациях.

В качестве возможного механизма перечисления в доход федерального бюджета прибыли от управления акциями Сбербанка РФ, Внешторгбанка, и росзагранбанков использовать предусмотренную законом о Центральном банке РФ передачу Российскому фонду федерального имущества пакетов акций указанных банков, находящихся в управлении Центрального банка РФ.

2.6. Предусмотреть внесение в доход бюджета балансовой прибыли Центрального банка РФ в полном объеме, внеся соответствующие изменения в закон о Центральном банке РФ.

2.7. Увеличить доходы федерального бюджета на величину возможного прироста поступления в начале 1998 год по налогам, действующим до введения Налогового кодекса.

2.8. Увеличить объем доходов от реализации государственных запасов (по данным Счетной палаты Российской Федерации фактические объемы доходов от реализации государственных запасов в несколько раз превышают величины, утверждаемые в бюджетах).

2.9. Внести изменения в доходную часть бюджета исходя из возможной этапности введения в действие нового налогового законодательства и тех решений, которые согласованы в ходе подготовки проекта Налогового кодекса к рассмотрению во втором чтении. В частности, исходя из отклонения предложенной Правительством концепции единого социального налога (с сохранением страхового принципа формирования государственных внебюджетных социальных фондов) и пересмотра закрепления налогов за уровнями бюджетов и доли зачисления регулирующих налогов в бюджеты разных уровней.

3. Уточнения по расходной части проекта бюджета.

3.1. Включить в проект бюджета в полном объеме все реалистичные предложения по наполнению бюджета развития.

3.2. Для сокращения расходов федерального бюджета на обслуживание внутреннего долга провести его реструктуризацию. В частности, Правительству РФ и Центральному банку РФ подготовить предложения о порядке и условиях переоформления доходов Центрального банка по облигациям федеральных займов в сумме 8 трлн. рублей, подлежащих погашению в 1998 году.

3.3. Восстановить государственную поддержку завоза топлива и горюче-смазочных материалов и продовольствия в районы с ограниченными сроками навигации Крайнего Севера и приравненные к нему территории. Одновременно пересмотреть районирование территорий в части приравнивания к районам Крайнего Севера.

Предусмотреть жилищные субсидии для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям.

3.4. Предусмотреть расходы на реализацию комплекса мер по поддержке развития АПК, включая пополнение лизингового фонда для приобретения сельскохозяйственной техники, пополнение фонда льготного кредитования сезонных затрат, разработать условия кредитования временно убыточных хозяйств, создать специальный фонд "Плодородие" (за счет части фактического сбора НДС и земельного налога, части стоимости экспортируемых минеральных удобрений и таможенных пошлин на импорт продовольствия).

3.5. Предусмотреть расходы на образование и науку в размерах, определенных законами РФ, и сохранить их защищенность.

3.6. Предусмотреть в рамках Бюджета развития специальную статью, предусматривающую средства на реконструкцию и модернизацию в 1998 - 2000 годах птицефабрик и свиноводческих комплексов с использованием долгосрочных гарантий Правительства РФ.

3.7. Предусмотреть полное погашение задолженности федерального бюджета перед:

- Пенсионным фондом РФ по взаиморасчетам и долгам и по их обслуживанию за 1992 - 1995 годы, текущим взаиморасчетам за 1996 - 1997 годы и по текущему финансированию расходов по выплате государственных пенсий в 1998 году, а также расходов по доставке и пересылке всех пенсий, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета в соответствии с действующим законодательством;

- Фондом социального страхования РФ по финансированию расходов в соответствии с законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" за 1994 - 1997 годы.

3.8. Предусмотреть индексацию минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсии, пособий и других социальных выплат.

4. Предложения по уточнению дефицита федерального бюджета и управлению
государственным долгом.

4.1. Расширить полномочия Правительства РФ в части управления государственным долгом России, позволяющие снижать стоимость заимствований и расходов на обслуживание внутреннего и внешнего долга.

4.2. Включить в состав государственного долга в полном объеме государственные гарантии, предусмотренные Бюджетом развития на 1998 год.

4.3. Рассмотреть проблему, связанную с восстановлением дореформенных вкладов граждан в Сбербанке РФ в ходе проведения деноминации рубля в 1998 году.

5. Предложения по условиям формирования и использования средств
целевых и внебюджетных фондов.

5.1. Исключить нецелевое использование средств фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонда восстановления и охраны водных объектов и земельного фонда.

5.2. Сохранить на 1998 год условия формирования и использования средств Федерального дорожного фонда, установленные Федеральным законом "О дорожных фондах в Российской Федерации".

6. Предложения по межбюджетным отношениям.

6.1. Сохранить в 1998 году суммарную долю бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ на уровне 1997 года.

Увеличить фонд финансовой поддержки регионов с 13% до 15% и сохранить на 1998 год структуру его расходов соответственно структуре 1997 г., установив стабильные доли субъектов Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов не ниже уровня 1997 года.

Вопросы межбюджетных отношений рассмотреть во взаимной увязке с проблемами намечаемой жилищно-коммунальной реформы.

6.2. Восстановить сложившуюся систему финансирования целевой финансовой поддержки регионов на 1998 год и ввести в проект бюджета строку "Целевые средства для оказания финансовой поддержки регионов".

6.3. Включить в расчеты фонда финансовой поддержки необходимые ассигнования на реализацию Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".

6.4. Признать недопустимым финансирование ФОМС за счет трансфертов.

6.5. Направить целевым назначением органам здравоохранения субъектов Российской Федерации средства Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предусмотренные для направления целевым назначением на дотации территориальным фондам обязательного медицинского страхования.

7. Предложения по тексту проекта закона о бюджете.

7.1. Закон о Федеральном бюджете на 1998 год должна открывать статья, определяющая цели и задачи Правительства на следующий год в инвестиционной политике, промышленности, агропромышленном комплексе, социальной и финансовой сферах и других направлениях.

7.2. Уточнить права Правительства РФ применять санкции в отношении субъектов Федерации в случае нарушения порядка зачисления доходов в федеральный бюджет или порядка осуществления закупки товаров (работ, услуг) и условия применения таких санкций.

7.3. Уточнить принципы и условия передачи из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации для последующей продажи на региональных и межрегиональных аукционах акций акционерных обществ, учитываемых при определении фактической величины перечислений средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также механизмы оценки их стоимости.

7.4. Уточнить права Правительства РФ на внесение изменений в ходе исполнения бюджета в распределение доходов по показателям экономической классификации и целевым расходам в пределах 10% от объема расходов исходя из того, что данная норма предоставляет Правительству слишком широкие полномочия и лишает исполнение бюджета обязательности.

7.5. Непосредственно в Законе о бюджете на 1998 год зафиксировать механизмы формирования и исполнения Бюджета развития, в том числе принципы и условия предоставления и использования государственных гарантий.

7.6. Внести в текст закона о бюджете на 1998 год статью, разрешающую Правительству проводить зачеты и прочие неденежные формы расчетов с бюджетом только в случае принятия соответствующих федеральных законов.

7.7. Предусмотреть в Законе о федеральном бюджете на 1998 год перечень защищенных статей, а также условия и механизмы проведения секвестра.

7.8. Исключить возможности предоставления льгот по уплате страховых платежей в государственные внебюджетные фонды.

7.9. Исключить статью, закрепляющую возможность задержек финансирования из федерального бюджета или оплаты выполненного государственного заказа путем предоставления налогового кредита.

7.10. Исключить статью 65, предусматривающую размещение в государственные ценные бумаги со сроком обращения не менее 1 года свободных средств государственных социальных внебюджетных фондов при их фактическом дефиците.

7.11. Уточнить редакцию статьи 11, предусмотрев конкретную сумму средств федерального бюджета, передаваемых Пенсионному фонду РФ на покрытие дефицита его бюджета за счет отчислений НДС по ставке 2%, поступающего в федеральный бюджет.

8. Предложения для внесения в другие законодательные акты.

8.1. Учитывая исключительно важную роль регулирования цен и тарифов на энергоносители необходимо принять федеральный закон о регулировании цен и тарифов на электроэнергию, бензин, дизельное топливо. В Законе должны быть утверждены верхние пределы цен и тарифов на указанные продукты, при необходимости дифференцированные по зонам страны.

Вместе с тем Комиссия Государственной Думы считает, что выход российской экономики из кризиса и переход к устойчивому росту требует активных действий во всех сферах экономической политики.

Комиссия Государственной Думы РФ считает необходимым предложить Правительству РФ представить на рассмотрение Думы приоритеты своей экономической политики в 1998 году и план конкретных действий, необходимых для их обеспечения.

К числу таких мер Комиссия РФ относит следующие.

Усилие контроля за целевым использованием бюджетных средств, применение жестких экономических и иных санкций в случае выявления нарушений.

Реализацию экстренных мер по пресечению всех возможных путей уклонения от уплаты налогов (по разным оценкам до 20 - 25% российских предприятий уклоняются от уплаты налогов), обеспечение тем самым расширения налоговой базы, равномерное распределение налоговой нагрузки и возможности для снижения налогового бремени в целом.

Разрешение привлечения для финансирования АПК коммерческих кредитных организаций, отобранных на конкурсной основе, к финансовому обслуживанию поставок продовольственных товаров министерствам и ведомствам Российской Федерации в порядке и на условиях, определенных Правительством РФ.

Проведение реструктуризации задолженности предприятий перед бюджетом, т.е. ликвидация барьера долгов и пеней, делающего невозможным не только экономический рост, но и простой процесс производства. Расширение использования в этих целях внесудебных механизмов обращения задолженности на собственность должника.

Ликвидацию искусственных препятствий на пути вовлечения в хозяйственный оборот сбережений населения, потенциал которых оценивается в десятки миллиардов долларов, и трансформации сбережений в инвестиции.

Активизацию политики реформирования предприятий и повышения их инвестиционной привлекательности, обеспечив прозрачность их финансового положения и реформирование системы бухгалтерского учета, решив вопросы определения собственности предприятий на недвижимость и, прежде всего, на землю, освобождения предприятий от несвойственных им функций, в том числе по содержанию социальной сферы.

Снижение доходности по государственным ценным бумагам до уровня не выше стоимости заемных средств на внешних рынках, обеспечивая тем самым снижение затрат по обслуживанию внешнего долга и отвлечение капиталов из производственной сферы.

Усилие государственного регулирования естественных монополий, в том числе организация жесткого контроля за внутренними финансовыми потоками, введение конкурсной системы проведения подрядных торгов, четкое разграничение финансовых результатов по их отдельным структурным подразделениям с целью "прозрачности" формирования затрат по всем технологическим цепям и снижение за счет этих мер тарифов не менее чем на 15 - 20%.

Реализацию уже в 1997 году предусмотренного Бюджетом развития механизма предоставления государственных гарантий для инвестиций в реальное производство.

Завершение в 1998 году работы по созданию свободных экономических зон.

Создание работающего механизма снижения кредитных рисков при финансировании инвестиций в реальный сектор на основе залогов недвижимого имущества, развития рынка закладных ценных бумаг, обеспечивающих ликвидность такого залога, создания простой и всеобъемлющей системы исполнения государственных функций в сфере регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе судебной защиты интересов кредиторов и инвесторов.

Создание благоприятных условий для развития страховой и перестраховочной деятельности в России, обеспечивая тем самым как удовлетворение потребностей России в страховой защите и гарантиях инвестиций, так и формирование системы стратегических инвесторов в реальный сектор (в развитых странах страховые компании и пенсионные фонды являются крупнейшими инвесторами).

Обеспечение государственной поддержки программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Важнейшей проблемой перехода к устойчивому экономическому росту является проведение налоговой реформы. В этой связи целесообразно рассматривать 1998 год как переходный от старой налоговой системы к новой, осуществляя поэтапное введение Налогового кодекса в действие и при необходимости принимать базовые положения Кодекса как отдельные законы, действующие в 1998 году, проводя апробацию новых налоговых механизмов до принятия их в окончательном виде.

Сопредседатели Комиссии

Государственной Думы

М.М.Задорнов

Ю.Д.Маслюков