ЗАКЛЮЧЕНИЕ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ ОТ 30.09.97 N 01-801/01

Заключение Счетной палаты РФ от 30 сентября 1997 г. N 01-801/01
"На проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"

Рассмотрев проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", Счетная палата Российской Федерации отмечает следующее.

1. Макроэкономические показатели прогноза - рост ВВП на 2%, увеличение объемов промышленного и сельскохозяйственного производства на 3%, реальных доходов населения на 3% и т.п., - представляются излишне оптимистичными и не основаны на качественных изменениях экономической ситуации, устранении глубинных причин нарушения воспроизводственного процесса. Анализ представленных к бюджету материалов показывает, что незначительное экономическое оживление возможно лишь в отраслях, ориентированных на внешний рынок, и не подкреплено увеличением внутреннего спроса ни со стороны потребительского сектора, ни со стороны инвестиций. В этой связи не следует рассчитывать на возможности увеличения доходов бюджета за счет роста хозяйственного оборота и доходного потенциала.

1.1. Прогнозные значения основных макроэкономических показателей при действующей системе бюджетного планирования носят необязательный характер и за их достоверность никто никакой ответственности не несет. Вместе с тем они являются базой для формирования доходной части бюджета. В этой связи в Закон о бюджете необходимо ввести специальную статью, отражающую основные макроэкономические показатели (темпы роста ВВП, инфляции, промышленного и сельскохозяйственного производства, инвестиций, уровень доходов населения, динамика валютного курса), на которых строятся основные параметры бюджета.

1.2. Бюджет инерционен и не содержит новых концептуальных подходов к преодолению бюджетного кризиса, которое невозможно без решения наиболее острых макроэкономических проблем (оторванность эмиссионной политики от реальных масштабов хозяйственного оборота, недостаточный уровень монетизации экономики, неплатежи, низкий уровень рентабельности в реальном секторе, структурные и ценовые диспропорции и т.д.).

Недостаток рублевых платежных средств является одной из причин массовых неплатежей и высокой степени долларизации экономики, обслуживающих теневой сектор, выпадающий из сферы налогообложения. По оценкам Счетной палаты для нормального наполнения доходной части консолидированного бюджета уровень монетизации ВВП не может быть менее 20%, в то время как сейчас он не превышает 14%. В большинстве развитых зарубежных стран он составляет около 60%.

Проект бюджета по-прежнему недостаточно "прозрачен". Заложенная в нем классификация расходных статей не в полной мере соответствует действующему Закону о бюджетной классификации, что затрудняет, а в ряде случаев исключает возможность проведения корректных сопоставлений исполнения бюджета. Создаются условия, когда Правительство может произвольно распоряжаться бюджетными средствами.

2. Бюджетный кризис в значительной мере предопределен сложившейся идеологией планирования доходной части бюджета от достигнутого уровня. Правительство не нацелено на мобилизацию имеющихся резервов бюджетных поступлений за счет роста их собираемости. Низкую собираемость налогов оно пытается компенсировать увеличением ставок (НДС, акциз на нефть) и введением новых косвенных налогов (налог с продаж). В проекте бюджета не только не содержится конкретных механизмов повышения уровня налоговых поступлений, но и предпринята попытка законодательного закрепления низких норм их собираемости.

2.1. Проект консолидированного бюджета на 1998 г. исходит из среднемесячных налоговых поступлений в размере 46,2 млрд. руб., в то время как среднемесячные поступления последнего квартала 1996 г. составляли 51,8 млрд. руб., а в декабре 1996 г. в консолидированный бюджет поступило налогов в размере 71,2 млрд. руб. Среднемесячные поступления первого полугодия 1997 г. составили лишь 43,6 млрд. руб. Таким образом, дополнительное поступление налогов в консолидированный бюджет в 1997 г. относительно уровня собираемости четвертого квартала 1996 г. могли бы составить 98,4 млрд. руб., а в 1998 г. - 67,2 млрд. руб.

2.2. Оценка размеров доходного потенциала консолидированного бюджета должна исходить из полной (100%) собираемости налогов, что необходимо отразить в Законе о бюджете.

Сбор НДС в проекте бюджета на 1998 г. предусматривается лишь на уровне 61,3% (недобор в консолидированный бюджет - 102,1 млрд. руб.) акцизов на газ - 64,4%, (недобор - 18,0 млрд. руб.); акцизов на бензин автомобильный - 59,0%, дизельное топливо - 60,0% (недобор - 10,4 млрд. руб.); акциза на алкоголь - 71,0% (недобор - 11,1 млрд. руб.).

"Цена" низкой собираемости налогов составит для федерального бюджета более 100 млрд. руб.

2.3. По экспортной оценке, недоимка в консолидированную бюджетную систему на 1 января 1998 г. выразится в сумме 165 - 170 млрд. руб. Более половины из нее составляют долги федеральному бюджету.

Наряду с предложенными схемами реструктуризации задолженности по платежам в бюджет представляется целесообразным разработать и осуществить механизм кредитования недоимки, как результата производственной или коммерческой деятельности хозяйствующих субъектов, под залог ликвидного имущества (акций), недвижимости и т.п.

2.4. Нельзя признать достаточно обоснованными предусмотренные в проекте бюджета доходы от имущества, находящегося в государственной собственности. Они не превышают фактического уровня 1995-1996 гг., а по удельной доле в ВВП и доходах бюджета ниже уровня тех лет более чем на треть. В целом это свидетельствует о низкой эффективности управления государственным имуществом.

Величина централизуемых в бюджет дивидендов от госпакета акций составляет всего 90 млн. руб., что более чем на порядок меньше потенциально возможных доходов по этой статье. В соответствии с расчетами Счетной палаты эти доходы должны составлять не менее 3 млрд. руб. Для большинства крупнейших российских компаний до сих пор действует необоснованная практика, при которой они имеют право оставлять все дивиденды в своем распоряжении.

В проекте бюджета не предусматривается заметного увеличения доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности (1,3 млрд. руб.), а также арендной платы за земли несельскохозяйственного назначения (1,0 млрд. руб.).

Проверки Счетной палаты выявили многочисленные нарушения в вопросах взимания арендной платы и своевременного ее перечисления, что позволяет говорить о значительном занижении (примерно на порядок) сумм арендной платы, подлежащей перечислению в федеральный бюджет.

Снижение бюджетных доходов от государственной собственности и деятельности обусловлено в том числе и уменьшением величины перечисляемой в федеральный бюджет части прибыли Центрального банка РФ, которая до самого последнего времени являлась важнейшей их составляющей. Удельный вес этой статьи доходов федерального бюджета неуклонно сокращается - с 1,2% ВВП в 1993 г. до менее 0,1% в 1996 г., соответственно с 8,5 до 0,6% доходов федерального бюджета. В 1997-1998 гг. запланировано ее дальнейшее снижение. Складывается ситуация, когда абсолютная ожидаемая величина перечисляемой в бюджет прибыли ЦБ в 1988 г. не превысит фактического уровня 1993 г. - 2 млрд. руб.

2.5. Важным резервом пополнения доходной части может стать централизация части амортизационных отчислений предприятий и объектов, находящихся в полной и долевой государственной собственности, с последующим целевым использованием на инвестиционные цели. Оценки показывают, что таким образом из общего объема начисляемых в 1998 г. 620 млрд руб. амортизации на финансирование государственной инвестиционной программы может быть централизовано не менее 70 млрд. руб.

2.6. Значительным источником доходов федерального бюджета должно стать усиление контроля за таможенными платежами (сокращение и упорядочение таможенных и налоговых льгот, включая поставки по линии гуманитарной помощи), бюджетные проектировки по которым на 1998 г. представляются существенно заниженными. Требуется уточнение объемов импорта, в том числе необлагаемого пошлинами, а также обоснование средневзвешенной ставки таможенных платежей.

2.7. Активизация работы по погашению задолженности бывшему СССР и России может обеспечить ежегодное поступление в федеральный бюджет не менее 3 млрд. долл. Для реального отражения деятельности Правительства по возвращению внешнего долга Российской Федерации в Закон о бюджетной классификации следует ввести новый показатель - "погашение внешнего долга иностранных государств, банков и фирм Российской Федерации" - с последующим отражением этого параметра отдельной строкой в законе "О федеральном бюджете на 1998 год" и в отчетности по его исполнению.

3. В условиях продолжающегося экономического спада, отсутствия надежных и достаточных источников пополнения доходов бюджета, Правительство ежегодно прибегает к урезанию государственных расходов, не проводя при этом адекватных структурных преобразований в отрасли, зависящих от бюджетных ассигнований. В проект бюджета закладывается сокращение расходов на поддержку отраслей производственной сферы и государственные инвестиции.

При формировании расходной части бюджета не учтены действующие законодательные и нормативные акты. Так в нарушение действующих законодательных актов, касающихся финансирования науки, высшего образования, культуры в проекте уменьшены доли расходов по этим статьям в общем объеме расходов бюджета.

В составе расходов на 1998 г. не учтена переходящая задолженность федерального бюджета прошлых лет и текущая задолженность 1997 г. по расходам на оборону (на 1 сентября 1997 г. 35,1 млрд. руб.), финансирование государственных инвестиций (на 1 сентября 2,0 млрд. руб.) и социальную сферу. Не определены порядок и условия погашения переходящей задолженности.

В проекте бюджета продолжается линия на расширение так называемого возвратного финансирования в сферах, являющихся объективно дотационными, с постоянно ухудшающимися условиями воспроизводства (северный завоз, сельское хозяйство). Возврат средств в этих сферах уменьшается из года в год. Например, в период 1994 - 1997 гг. возвратные платежи в лизинговый фонд сельскохозяйственной техники составили всего 55% от начисленных. Ориентация механизма их финансирования на зависимость от возврата выделенных ранее средств является нереалистичной и лишает эти статьи расходов надежной основы финансирования.

В целом, расходная часть федерального бюджета не содержит принципиальных структурных изменений в политике бюджетных ассигнований и не обеспечивает минимально необходимого уровня финансирования затрат на осуществление важнейших общественно значимых функций: обороны, поддержания безопасности государства и минимальных социальных стандартов. Структура расходов по этим направлениям (до 80% и более средств направляется на оплату труда или денежное содержание) не обеспечивает минимально приемлемое финансирование расходов материального характера, без которых невозможно нормальное функционирование соответствующих государственных институтов.

3.1. В условиях острого недостатка бюджетных ресурсов и отсутствия реальных возможностей по достаточному финансированию различных отраслей народного хозяйства необходимо установление важнейших приоритетов бюджетной политики. Такими приоритетами, по нашему мнению, должны быть:

- государственная финансовая поддержка и стимулирование структурной перестройки экономики;

- принципиальное реформирование межбюджетных отношений и развитие бюджетного федерализма как важнейшего инструмента укрепления единства и целостности страны.

Реализация первого приоритета предполагает мобилизацию в бюджет развития инвестиционных ресурсов из разных источников (амортизационные отчисления, дивиденды, доходы от приватизации, инвестиционные займы, инвестиционная эмиссия и др.) и финансирование программ, обеспечивающих качественное обновление производственного потенциала.

Второй не менее важный приоритет обусловлен прежде всего тем, что заложенная в проект бюджета схема межбюджетных отношений предусматривает резкое возрастание нагрузки на региональные бюджеты за счет финансирования жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства при одновременном перераспределении наиболее гарантированных доходов консолидированного бюджета в пользу федерального Центра (доля Центра должна увеличиться до 53%). Прямая финансовая поддержка регионов со стороны федерального Правительства сокращается на 40% по сравнению с 1997 г., что означает дальнейшее перенесение на субъекты Федерации основного финансового бремени, связанного с издержками проводимого экономического курса. Проект бюджета не отвечает принципам бюджетного федерализма.

3.2. В основу формирования межбюджетных отношений должны быть положены программы вывода в течении трех-четырех лет российских регионов со средним уровнем развития на режим реального самофинансирования. Такой подход предполагает переход на индивидуальные нормы распределения налоговых доходов между федеральным центром и конкретными субъектами Федерации, обоснование которых и должно осуществляться в ходе разработки таких программ. Роль трансфертов должна быть существенно снижена и распространяться только на регионы, которые не могут быть выведены в течение достаточного длительного времени на режим самофинансирования в силу сложившихся социально-экономических условий.

3.3. Финансирование остальных статей расходов - на национальную оборону и безопасность страны; науку и образование; здравоохранение и социальную политику; государственное управление; международную деятельность и др., - должны осуществляться на основе закрепленных на ряд лет (например, на три года) в общей величине ВВП или расходной части бюджета долей каждого из направлений функциональной структуры бюджетной классификации. Утвержденная таким образом структура расходной части бюджета позволит сместить акценты в практике рассмотрения и принятия федерального бюджета на обеспечение роста доходов.

4. С 1995 г., когда был осуществлен переход к "неифляционному" финансированию дефицита бюджета за счет наращивания государственного долга, произошло резкое увеличение расходов бюджета на эти цели. Расходы на обслуживание государственного долга по проекту бюджета на 1998 г. должны составить 120,5 млрд. руб. или 25,5% расходов федерального бюджета, тогда как в 1995 г. эти показатели составляли 28,0 трлн. руб. или 10,2% бюджетных расходов. В 1998 г. расходы на обслуживание внутреннего и внешнего долга должны составить 91,3% от суммы дефицита федерального бюджета. Это означает, что наращивание государственного долга из средства покрытия дефицита превратились в главный источник его увеличения (без учета расходов на обслуживание государственного долга Россия при сохранении других параметров бюджета могла бы иметь практически бездефицитный бюджет).

4.1. Проектом бюджета предусмотрен переход на новую методологию учета расходов на обслуживание и погашение государственного долга. Необходимо отметить, что "международная методология" по учету операций по государственным долговым обязательствам, предлагаемая в проекте бюджета, не является нормативным актом, никем не утверждена и не приложена к проекту.

4.2. Учитывая международную практику, считали бы правомерным включить в источники покрытия дефицита и доходы от приватизации, исключив их из доходной части бюджета. Использование доходов от приватизации должно иметь инвестиционную направленность, использоваться для модернизации производственных мощностей и в конечном итоге служить источником пополнения доходной базы бюджета.

4.3. В общей сумме государственного долга не учитывается задолженность по вкладам населения в Сберегательном банке и не предусмотрены средства на ее погашение.

4.4. Цена заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках представляется необоснованно высокой. По внутренним займам она составляет 11 - 14% годовых против 3,5 - 4% в развитых странах. По внешним займам - 9,5 - 10% годовых против 6,5% за рубежом. Использование при этом коммерческой банковской системы в качестве посредника при формировании заемных средств на покрытие бюджетного дефицита превратилось в одну из основных причин углубления бюджетного кризиса.

4.5. Учитывая возрастающее бремя обслуживания и погашения государственного долга, Счетная палата считает целесообразным рассмотреть вопрос о реструктуризации внутреннего долга.

4.6. Принимая во внимание угрозу дальнейшего наращивания государственного долга и отсутствие реальных дополнительных источников его погашения, считали бы своевременным переход на частичное использование эмиссионного финансирования дефицита бюджета.

Эмиссионное финансирование бюджетного дефицита может быть оправданным в том случае, если будет использоваться не на покрытие текущих расходов, а на поддержку инвестиций и активизацию хозяйственного оборота.

Настоящее заключение одобрено на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 19 сентября 1997 г.

Замечания и предложения по отдельным статьям доходной и расходной частей бюджета содержатся в приложениях к данному заключению (1 - 12).

ГАРАНТ:

Указанные приложения не приводятся

Председатель Счетной палаты

Российской Федерации

Х.М.Кармоков