Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 12 августа 2019 г. по делу N 33а-3186/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И,

судей Соляникова Р.В, Щепалова С.В.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от (... ) по административному исковому заявлению Большаковой Ю. М. о признании не действующими постановления администрации Петрозаводского городского округа от 10.12.2014 N 6065 "О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта под порядковым номером (... ), постановления администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N2582 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта, расположенного по ул. (... ),

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что Большакова Ю.М, являясь арендатором остановочного комплекса в районе (... ) в (... ), просила признать недействующими постановление администрации Петрозаводского городского округа от 10.12.2014 N 6065 "О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов" в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта под порядковым номером (... ) и постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N2582 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта, расположенного по (... ).

Решением суда в удовлетворении заявленных требований отказано.

С принятым судебным постановлением не согласен административный истец, в апелляционной жалобе просит его отменить, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация Петрозаводского городского округа и Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия выражают согласие с решением суда.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Карелия в своем заключении указал на незаконность невключения нестационарного торгового объекта, расположенного по адресу: (... ) в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Яковлева О.Л. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика Слабко К.Ю. в судебном заседании суда апелляционной инстанции против доводов апелляционной жалобы возражала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключения Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Республике Карелия Гнетовой Е.Г. и прокурора Иовлева Д.С, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1). Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (часть 6).

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (пункт 2); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Как следует из материалов дела, по результатам торгов между администрацией Петрозаводского городского округа и Большаковой Ю.М. (... ) был заключен договор аренды (... ) земельного участка общей площадью (... ) кв.м, расположенного в кадастровом квартале (... ) по (... ) в (... ), для установки временного павильона ожидания транспорта с торговым киоском сроком на (... ) дня.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 30.01.2012 N 418 была утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа (далее также - Схема-2012), в которую был включен нестационарный торговый объект (далее также - НТО) по (... ).

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 10.12.2014 N 6065 "О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов" (далее также - постановление N 6065) из Схемы-2012 был исключен НТО под порядковым номером (... ), расположенный по (... ).

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582 (далее также - постановление N 5282) утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа (далее также - Схема-2017). Названный акт опубликован на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа http://www.petrozavodsk-mo.ru 28.07.2017, а также в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа - "Информационный бюллетень", N 135, 03.11.2017. Впоследствии постановлениями администрации Петрозаводского городского округа в Схему-2017 неоднократно вносились изменения.

В Схему-2017 НТО административного истца включен не был.

При этом администрация Петрозаводского городского округа письмом от 29.11.2017 N 5.1-08-246-и обратилась в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия (к которому с (... ) перешли права арендодателя по договору аренды от (... ) (... )) с предложением о расторжении вышеуказанного договора аренды в связи с тем, что НТО по адресу ул (... ) не предусмотрен Схемой-2017.

Уведомлением от (... ) N 2581/12.4-21, полученным Большаковой Ю.М. (... ), Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия известило Большакову Ю.М. о прекращении действия указанного договора аренды.

В настоящее время в производстве Арбитражного суда Республики Карелия находится приостановленное до момента рассмотрения настоящего административного спора дело (... ) по иску администрации Петрозаводского городского округа об обязани Большаковой Ю.М. освободить земельный участок.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим постановления N 6065 в части исключения из Схемы-2012 НТО под порядковым номером (... ), суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемое постановление утратило силу (... ) в связи с изданием постановления N 2582.

Кроме того, по мнению судебной коллегии, права административного истца постановлением N 6065 нарушены не были, поскольку административный истец продолжал осуществлять предпринимательскую деятельность в НТО по (... ) на основании договора аренды.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим постановления (... ) в части невключения в Схему-2012 НТО, расположенного по (... ), суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление принято компетентным органом, обеспечивает реализацию предоставления земель для размещения НТО на конкурентной основе, прав и законных интересов административного истца не нарушает. При этом суд учел прекращение действия договора аренды.

Однако судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции в данной части в силу следующего.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 39 3 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Частью 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Статьей 10 Федерального закона N 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3). Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд не учел, что на момент принятия постановления (... ) НТО, расположенный по (... ), использовался для осуществления торговой деятельности, то есть его эксплуатация началась до утверждения Схемы-2017.

Главой V 6 ЗК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 ЗК РФ).

Аналогичная позиция содержится и в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 24.03.2015 N 6786-ПК/Д23и, в котором указано, что в связи с вступлением в силу главы V.6 ЗК РФ разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов, установки и эксплуатации рекламных конструкций не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки (пункт 8 приложения к письму).

Таким образом, в связи с вступлением в силу главы V 6 названного кодекса разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения НТО не выдается. При этом данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки.

Истечение срока действия договора аренды земельного участка (на котором расположен спорный НТО) и его непролонгирование по инициативе арендодателя сами по себе не могли служить основаниями для невключения данного объекта в Схему-2017. Более того, вопреки выводам суда, договор аренды от (... ) (... ) прекратил свое действие лишь с (... ), то есть после утверждения Схемы-2017.

Доказательств того, что указанный земельный участок, на котором находится спорный НТО, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд либо его внесение в Схему-2017 явилось бы нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции при разрешении административного дела ошибочно не принял во внимание положения приказа Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25.12.2014 N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года", предусматривающие, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 06.12.2018 N 3111-О, согласно которой содержащееся в части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация этого законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим указанная норма Федерального закона не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О).

Вместе с тем иной земельный участок административному истцу в качестве компенсации администрацией Петрозаводского городского округа не предлагался.

Судебная коллегия полагает, что при принятии обжалуемого решения судом первой инстанции к спорным отношениям неправильно применены положения Федерального закона N 381-ФЗ, ЗК РФ, не учтены требования указанного приказа Минпромторга России, а также правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определениях от 29.01.2015 N 225-0, от 06.12.2018 N 3111-О.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия находит обоснованной позицию административного истца о противоречии федеральному законодательству постановления (... ) в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта, расположенного по (... ).

На основании изложенного, решение в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела и неправильным применением норм материального права в части отказа в признании недействующим постановления (... ) подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований в данной части.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от (... ) по настоящему делу в части отказа в признании не действующим постановления администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N 2582 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа" отменить. Принять в указанной части новое решение.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление администрации Петрозаводского городского округа от 28.07.2017 N2582 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа" в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа нестационарного торгового объекта, расположенного по (... ).

В остальной части решение суда по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа в пользу Большаковой Ю. М. судебные расходы в размере (... ) руб.

Председательствующий

Судьи