Письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1225 Об отклонении Проекта федерального закона "О статусе военнослужащих"

Письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1225

Досье на проект федерального закона

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О статусе военнослужащих", принятый Государственной Думой 19 июня 1997 г. и одобренный Советом Федерации 4 июля 1997 г., отклоняю по следующим основаниям.

1. Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (далее именуется - Федеральный закон) предусматривает для ряда категорий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей существенное увеличение денежного содержания, расширение объема предоставляемых прав, льгот, гарантий и компенсаций материального характера.

В соответствии с заключением Правительства Российской Федерации на проект Федерального закона на его реализацию потребуются дополнительные расходы денежных средств из федерального бюджета, которые не обеспечены финансовыми источниками.

Таким образом, вступление в силу Федерального закона приведет к тому, что ряд предусмотренных в нем прав, льгот, гарантий и компенсаций не смогут быть реализованы и будут носить декларативный характер, что особенно недопустимо в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

Нормы, устанавливающие дополнительные права, льготы, гарантии и компенсации, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть приняты только в увязке с ним и предусматривать источники и механизм финансирования. Накопленный опыт уже показал отрицательные последствия принятия законодательных актов, реализация которых не обеспечена финансовыми источниками.

Кроме того, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в сложной бюджетно-финансовой ситуации в стране принимается комплекс мер, призванных обеспечить исполнение существующих правовых норм о правах и льготах военнослужащих. В этих условиях говорить о предоставлении военнослужащим новых дополнительных прав и льгот материального характера представляется преждевременным.

2. Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона предусматривается, что статус военнослужащих, проходящих военную службу в военное время или во время исполнения обязанностей военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, регулируется законодательством Российской Федерации.

Это положение противоречит пункту 3 статьи 2 Федерального закона, в соответствии с которым статус военнослужащих, принимавших участие в боевых действиях, регулируется настоящим Федеральным законом, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также статье 7 Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" и статье 2 Федерального закона "О распространении действия Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике".

Кроме того, в настоящее время действует ряд нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере социальной защиты лиц, проходивших военную службу в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, отмена которых приведет к ущемлению прав этих лиц.

3. Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона устанавливается, что военнослужащие проходят военную службу в центральных органах военного управления, объединениях, соединениях, воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, иных федеральных органов власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Данное положение противоречит статье 43 Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" и подпункту 19 пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об обороне", в соответствии с которыми военнослужащие могут быть прикомандированы к федеральным органам государственной власти.

4. Пунктом 3 статьи 1 Федерального закона определяется, что правовые отношения между государством и военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, устанавливаются законодательством Российской Федерации и регламентируются условиями контракта, который определяет взаимную ответственность сторон. Указанное положение противоречит Закону Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе", другим законодательным и нормативным правовым актам Российской Федерации в области воинской обязанности и военной службы, которые не определяют каких-либо специальных условий, закрепляемых в контракте о прохождении военной службы. Правовые отношения между государством и военнослужащим, их взаимная ответственность, а также содержание контракта о прохождении военной службы регламентируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Нельзя согласиться с тем, что в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона к законодательству Российской Федерации о статусе военнослужащих относятся не только Федеральный закон, другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Данное положение противоречит сущности законодательства Российской Федерации и необоснованно расширяет круг законодательных актов, тем более что по смыслу правовых норм, содержащихся в пункте 2 статьи 1, пункте 5 статьи 3 и в ряде других статей данного Федерального закона, под законодательством Российской Федерации понимаются только федеральные конституционные и федеральные законы. Это порождает терминологическую путаницу.

6. В пункте 2 статьи 4 Федерального закона указывается, что правовые и социальные гарантии военнослужащим, предусмотренные настоящим Федеральным законом, не могут быть отменены или снижены законодательством Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Указанное положение противоречит части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

7. Нельзя согласиться с пунктом 2 статьи 9 и статьей 10 Федерального закона в части создания профессиональных союзов военнослужащих.

Это связано с тем, что в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Федерального закона военнослужащие могут состоять в общественных объединениях, не преследующих политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы, что будет нарушаться при создании профессиональных союзов военнослужащих.

Кроме того, создание и деятельность профессиональных союзов военнослужащих повлекут за собой выделение на эти цели военного имущества, а также назначение военнослужащих на профсоюзные должности.

8. В пункте 5 статьи 12 Федерального закона предусматривается, что продолжительность основного отпуска военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, допустивших невыходы на военную службу без уважительных причин, сокращается на количество суток невыхода на военную службу без уважительных причин. Однако указанная норма не содержит механизма ее реализации, который должен быть четко определен. Кроме того, в этом случае в законе должна быть закреплена минимальная продолжительность отпуска, который должен быть предоставлен военнослужащему в обязательном порядке.

Этим же пунктом предусматривается, что по решению соответствующего командира, от командира воинской части и выше, оклады денежного содержания военнослужащего и процентные надбавки к ним могут быть уменьшены пропорционально количеству дней невыхода на военную службу без уважительных причин. Данная норма противоречит назначению денежного содержания военнослужащим и по существу является дополнительным видом ответственности военнослужащих, который не предусмотрен законодательством Российской Федерации. Вызывает сомнение и предусмотренное данным пунктом использование полученных таким путем денежных средств для материального поощрения других военнослужащих, поскольку это может вызвать социальную напряженность в воинском коллективе.

9. В пункте 5 статьи 16 Федерального закона определяется, что жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищных фондов, в которых зарегистрированы или проживают военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, закрепляются в постоянное пользование за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом власти, в котором законом предусмотрена военная служба). Однако в статье 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" указывается, что жилое помещение передается в пользование по договорам найма или аренды нанимателям либо арендаторам, которыми являются проживающие в этих жилых помещениях лица, а не федеральные органы исполнительной власти. Кроме того, военнослужащие, занимающие жилые помещения, могут в соответствии с действующим законодательством приобрести эти помещения в собственность.

Этим же пунктом предусматривается, что военнослужащие приобретают право на безвозмездное получение в собственность занимаемых ими жилых помещений при общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а военнослужащие, увольняемые с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, - при общей продолжительности военной службы не менее 15 лет. Указанное положение противоречит статье 2 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в соответствии с которой граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договору найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих членов семьи приобрести эти помещения в собственность. Данная норма Федерального закона ухудшает в этой части положение военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, по сравнению с другими гражданами.

10. В пункте 1 статьи 19 Федерального закона указывается, что организация обязательного страхования может осуществляться соответствующим федеральным органом власти, в котором законом предусмотрена военная служба. Указанный орган без привлечения посреднических организаций обеспечивает выплаты установленных страховых сумм в виде компенсаций. Это положение прямо противоречит пункту 1 статьи 927 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым страхование осуществляется на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком).

11. В ряде пунктов статьи 19 Федерального закона упоминаются врачебно-трудовые экспертные комиссии и Положение о врачебно-трудовой экспертной комиссии.

Однако в настоящее время такого рода комиссии не существуют. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. N 392 "О государственной службе медико-социальной экспертизы" в целях реализации Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" образована государственная служба медико-социальной экспертизы, а постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 965 "О порядке признания граждан инвалидами" утверждено Примерное положение об учреждениях государственной службы медико-социальной экспертизы.

В соответствии с этими нормативными правовыми актами на указанные государственные учреждения возложена обязанность проведения освидетельствования граждан в целях определения у них группы инвалидности и ее причин.

12. Пунктом 3 статьи 22 Федерального закона предусматривается, что в случае признания судом факта нарушения Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом власти, в котором законом предусмотрена военная служба) условий заключенного с военнослужащим контракта военнослужащий имеет право на досрочное увольнение с военной службы. Эта норма касается вопроса прохождения военной службы и, следовательно, относится к предмету регулирования законодательства о воинской обязанности и военной службе. Кроме того, Закон Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе" не содержит такого основания для увольнения с военной службы.

13. Пунктом 2 статьи 26 Федерального закона предусмотрено, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и принимавшим участие в боевых действиях в течение не менее трех месяцев, при условии положительной аттестации могут присваиваться воинские звания на одну ступень выше, чем предусмотренные штатом по занимаемой должности. Воинские звания генералов в этих случаях могут присваиваться по истечении шести месяцев непосредственного участия военнослужащего в боевых действиях. Указанное положение противоречит пункту 1 статьи 46 Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе", в соответствии с которым воинское звание на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой этим военнослужащим воинской должности, может быть присвоено военнослужащему, срок прохождения военной службы которого в присвоенном воинском звании истек, за особые личные заслуги, но не выше воинского звания майора (капитана третьего ранга).

14. Пунктом 3 статьи 26 Федерального закона предусматривается, что для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, исполняющих обязанности военной службы в районах вооруженных конфликтов не менее шести месяцев, срок военной службы сокращается на шесть месяцев. Пунктом 2 этой статьи предусматривается, что привлечение для участия в боевых действиях военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, допускается только при условии их предварительной подготовки по специальности в течение не менее шести месяцев.

Данные положения касаются вопроса прохождения военной службы и, следовательно, относятся к предмету регулирования законодательства о воинской обязанности и военной службе, в том числе и в военное время.

15. Ряд положений законопроекта вызывает возражение с точки зрения юридической теории.

Так, нельзя признать обоснованной норму, закрепленную в пункте 1 статьи 1 Федерального закона, о том, что статус военнослужащих един независимо от того, в каком федеральном органе государственной власти военнослужащие проходят военную службу. Тем самым искажается сущность статуса военнослужащих как совокупности прав, свобод, а также обязанностей (общих, должностных и специальных) и ответственности, установленных законодательством Российской Федерации и обусловленных спецификой служебных обязанностей, выполняемых военнослужащими.

Кроме того, нельзя согласиться с закреплением в пунктах 2 и 3 статьи 3 Федерального закона понятий правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, тем более что в науке и в правоприменительной практике нет единого толкования этих понятий, а в Федеральном законе указанные понятия используются в разных значениях.

Б.Ельцин