Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Бурятия от 19 августа 2019 г. по делу N 33-2846/2019

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе председательствующего судьи Кушнаревой И.К.,

судей коллегии Базарова В.Н, Гончиковой И.Ч,

при секретаре Петровой Е.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Баргузинского района Республики Бурятия в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования сельского поселения "Улюнское" о понуждении к устранению нарушений федерального законодательства о пожарной безопасности по апелляционной жалобе Главы Администрации Баглаева Н.П. на решение Баргузинского районного суда Республики Бурятия от 17 мая 2019 года, которым исковые требования прокурора удовлетворены, на Администрацию возложена обязанность создать противопожарный разрыв шириной не менее 30 метров от лесного массива до границ застройки населенного пункта - у. Ярикта в течение 4 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу произвести обновление минерализованной полосы, очистку территории от лесного массива до границ застройки у. Ярикта от горючего мусора и сухой травы, установить указатель к расположению источника наружного противопожарного водоснабжения.

Заслушав доклад судьи Кушнаревой И.К, пояснения главы Администрации Баглаева Н.П, прокурора Хорошеву О.Я, представителей третьего лица по доверенностям Кривобокову В.В, Пономарева И.А, судебная коллегия

установила:

Прокурор Баргузинского района Республики Бурятия, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в районный суд с исковым заявлением, в котором с учетом изменений просил обязать Администрацию сельского поселения "Улюнское" в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в с. Ярикта произвести обновление минерализованной полосы, очистку территории от лесного массива до границ застройки от горючего мусора и сухой травы, установить указатель к расположению источника наружного противопожарного водоснабжения, в течение 4 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать противопожарный разрыв шириной не менее 30 метров от лесного массива до границ застройки населенного пункта.

В обоснование исковых требований указано, что в ходе проведения проверки соблюдения ответчиком федерального законодательства о пожарной безопасности выявлено неисполнение требований, установленных законом о противопожарном обустройстве лесов: не обеспечен противопожарный разрыв шириной не менее 30 метров от лесного массива до границ застройки у. Ярикта; противопожарное расстояние от лесного массива до границ застройки у. Ярикта не очищено от горючего мусора и сухой травы; минерализованная полоса не обновлена; указатель места расположения источника наружного противопожарного водоснабжения в у. Ярикта отсутствует. Осуществление противопожарных мероприятий необходимо, поскольку при существующем положении существует реальная угроза жизни и здоровью жителей населенного пункта в случае возникновения в близи населенного пункта лесного пожара.

В суде первой инстанции представитель прокурора Баргузинского района помощник прокурора Доржиев Б.А. исковые требования поддержал, полагал, что Администрация может выполнить мероприятия по пожарной безопасности, в том числе по созданию противопожарных разрывов, осуществив перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов.

Представитель ответчика в судебных заседаниях суда первой инстанции не участвовал, возражений не направлял. В объяснении, данном прокурору района в ходе проверки, пояснил, что обеспечить противопожарный разрыв не представляется возможным, поскольку необходима сплошная рубка защитных лесов, другие мероприятия осуществляются в соответствии с планом.

Судом первой инстанции неверно указано в решение на то, что ранее Глава Администрации сельского поселения Баглаев А.П. участвовал в судебном заседании и возражал по иску, так как из материалов дела это не следует.

Представитель третьего лица Республиканского агентства лесного хозяйства (далее - РАЛХ) по доверенности Максимов С.В. суду пояснили, что леса вокруг у. Ярикта относятся к защитным, где сплошная рубка не допускается.

Судом принято выше приведенное решение.

Не согласившись с принятым судебным актом, Глава Администрации сельского поселения "Улюнское" обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, в удовлетворении иска прокурору отказать.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Администрация сельского поселения не может выполнить противопожарные разрывы в у. Ярикта, так как устройство противопожарных разрывов в указанных населенных пунктах связано с вырубкой лесных насаждений лесного фонда, относящегося к федеральной собственности, леса, прилегающие к данному населенному пункту, являются защитными лесами. Сплошная рубка леса на данной территории запрещена.

В возражениях прокурор района указывается на законность и обоснованность решения суда, а так же на то, что обеспечение надлежащего противопожарного расстояния от границ населенного пункта до лесного массива является первичной мерой пожарной безопасности, реализация которой возлагается на органы местного самоуправления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика Глава Администрации Баглаев Н.П, действующий без доверенности в силу своих полномочий по должности, доводы жалобы поддержал. В подтверждение своей позиции представил ответ Байкальского межрегионального природоохранного прокурора, из которого следует, что полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений определены в ст. 84 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ), ст. 10 Вводного закона и ограничены лесными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также лесными участками государственная собственность на которые не разграничена, полномочия по организации использования, охраны, защиты, воспроизводства иных лесов, расположенных в границах населенных пунктов сельского поселения на территории муниципального района у органов местного самоуправления отсутствуют.

Указанный ответ природоохранного прокурора судебной коллегий приобщен к материалам дела, поскольку получен после вынесения решения, на существо спора и принятое решение не влияет, однако подтверждает позицию ответчика.

Также Баглаев Н.П. суду пояснил, что ранее в период существования колхозов его работникам разрешили строиться прямо в лесу, в связи с этим у. Ярикта находится на землях лесного фонда, прямо в лесу, создать противопожарный разрыв невозможно.

Прокурор Хорошева О.Я. возражала против удовлетворения жалобы.

Представитель третьего лица РАЛХ по доверенности Пономарев И.А. суду пояснил, что для старых населенных пунктов противопожарный разрыв может устанавливаться шириной не менее 15 метров в соответствии с ранее действовавшими правилами. Разрыв в 30 метров применим только для вновь создаваемых населенных пунктов. Виды противопожарных мер, в том числе и противопожарных разрывов должны устанавливаться в соответствии с федеральным законодательством и градостроительными планом поселения, который проходит противопожарную экспертизу. В защитных лесах сплошные рубки запрещены. Даже в том случае, если лесные земельные участки будут переведены в другую категорию, леса останутся защитными, рубка в них не возможна. Существуют иные меры защиты, в том числе защитные барьеры, заслоны от низового пожара, подъем крон деревьев от верхового пожара, при этом необходимо очищать территорию от горючих материалов, следить за минерализованными полосами. Такие меры защиты могут применяться в данной ситуации и предусмотрены противопожарным законодательствам, и являются эффективными. Между тем, противопожарные мероприятия в любом случае должны быть сначала установлены генеральным планом, которого у сельского поселения нет. Обязательность осуществления противопожарных мероприятия в соответствии с генеральным планом предусмотрена законом, однако в республике ни у одного поселения такого плана не имеется, в связи с тем, что планы не могут пройти экспертизу.

Представитель третьего лица РАЛХ по доверенности Кривобокова В.В. для проведения противопожарных мероприятий в лесах необходимо выделение земельных участков с установлением их границ и утвержденного, согласованного с РАЛХ генерального плана. Если данная процедура будет соблюдена, то земли лесного фонда могут быть включены в границы населенного пункта.

Выслушав представителей сторон, третьего лица, проверив материалы дела в порядке ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) в пределах доводов жалобы и возражений на нее, обсудив их, судебная коллегия находит жалобу подлежащей удовлетворению.

В связи с тем, что решение суда первой инстанции оспаривается только в части удовлетворенных исковых требований о понуждении к созданию противопожарных разрывов, судебная коллегия проверяет решение в оспариваемой части.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Баргузинского района проведена проверка соблюдения требований противопожарного законодательства и установлено, что Администрацией сельского поселения "Улюнское" не выполняются требования закона, а именно в с. Ярикта не обеспечен противопожарный разрыв шириной не менее 30 метров от лесного массива до границ застройки у. Ярикта; противопожарное расстояние от лесного массива до границ застройки у. Ярикта не очищено от горючего мусора и сухой травы; минерализованная полоса не обновлена; указатель места расположения источника наружного противопожарного водоснабжения в у. Ярикта отсутствует.

Полагая, что отсутствие указанных мероприятий создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан, жителей у. Ярикта, прокурор обратился с настоящим иском в суд.

Разрешая спор по существу, руководствуясь ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон о местном самоуправлении), ст. 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), статьями 2, 6, 63, 69 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент), п. 4.14 Приказа МЧС России от 24 апреля 2013 года N 288 "Об утверждении свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространение пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2012 года N 1283-р, постановлением Правительства Республики Бурятия от 2 июля 2014 года N 311 "Об утверждении Перечня населенных пунктов Республики Бурятия, подверженных угрозе лесных пожаров", ст. 53.1 ЛК РФ, установив, что ответчиком не было предпринято мер, направленных на организацию проведения работ по отделению территории поселения в местах прилегания их к лесным массивам противопожарным разрывом, что создает угрозу для возникновения чрезвычайной ситуации и наступления негативных последствий, суд первой инстанции удовлетворил заявленные прокурором требования.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции в части понуждения ответчика к созданию противопожарного разрыва, поскольку они основаны на неправильном применении материального закона.

В ст. 1 Закона о пожарной безопасности дано понятие противопожарному режиму, который определяется, как совокупность требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты.

Согласно той же статье указанного Федерального закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержание требования пожарной безопасности.

Поправки, внесенные постановлением Правительства РФ от 18 августа 2016 года N 807, вступившие в силу с 1 марта 2017 года в Правила противопожарного режима в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390, и в Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года N 417, определяют для органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, иных юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и граждан, которые владеют, пользуются и (или) распоряжаются территорией, примыкающей к лесу, перечень реализуемых противопожарных мероприятий, направленных на защиту от угроз перехода природных пожаров на земли лесного фонда, земли сельскохозяйственного назначения и иных категорий.

К таким мероприятиям в соответствии с п. 9 (1) Правил пожарной безопасности N 417 относятся, в том числе очистка указанных территорий, прилегающей к лесу, от сухой травянистой растительности, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделению леса противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером.

В пунктах 3 и 4 Правил пожарной безопасности в лесах N 417 предусмотрены меры пожарной безопасности в лесах, включающие в том числе противопожарное обустройство лесов, иные меры пожарной безопасности в лесах.

Согласно подп. "а" п. 4 Правил пожарной безопасности в лесах меры пожарной безопасности в лесах, указанные в п. 3 Правил, осуществляются органами местного самоуправления в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности муниципальных образований и осуществляются с учетом целевого назначения земель и целевого назначения лесов, показателей природной пожарной опасности лесов и показателей пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды (п. 6 Правил).

Классификация природной пожарной опасности лесов и классификация пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды устанавливается Федеральным агентством лесного хозяйства.

Меры по предупреждению лесных пожаров и мониторингу пожарной опасности в лесах включаются в лесохозяйственные регламенты лесничеств (лесопарков), планы тушения лесных пожаров лесничеств (лесопарков) и сводные планы тушения лесных пожаров по субъектам РФ, разрабатываемые и утверждаемые в установленном порядке (п. 15 (10) Правил).

Пунктом 1 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров).

В соответствии со ст. 22.1 Закона о пожарной безопасности реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров осуществляются в соответствии с ЛК РФ.

В соответствии со ст. 53 ЛК РФ, подп. "а" п. 3 Правил меры пожарной безопасности в лесах включают, в том числе предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров).

Прокладка противопожарных разрывов в соответствии со статьей 53.1 ЛК РФ относится к мерам противопожарного обустройства лесов.

Противопожарные разрывы в соответствии с Перечнем объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2012 года N 1283-р, относятся к объектам лесной инфраструктуры.

Согласно статье 53.1 ЛК РФ противопожарные расстояния, в пределах которых осуществляются рубка деревьев, кустарников, лиан, очистка от захламления, устанавливаются в соответствии с Техническим регламентом и Лесным кодексом.

Статьей 69 Технического регламента определено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств и лесопарков, на территории лесничеств (лесопарков), а также от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков).

В соответствии со ст. 65 Технического регламента планировка и застройка территорий поселений и городских округов должна осуществляться в соответствии с генеральными планами поселений и городских округов, учитывающими требования пожарной безопасности, установленные указанным Федеральным законом. Состав и функциональные характеристики систем обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов должны входить в проектную документацию в виде раздела "Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности".

Пункт 2 ч. 6 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что Проект планировки территории должен содержать описание положений, касающихся защиты территории от чрезвычайных ситуаций природного характера и техногенного характера, проведения мероприятий по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности.

В соответствии со ст. 105 ЛК РФ в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17 (признан утратившим силу с 1 июля 2019 года Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 538-ФЗ), ч. 5.1 ст. 21 ЛК РФ, и случаев проведения сплошных рубок в зонах с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан.

Подпунктом "в" п. 15(3) Правил пожарной безопасности в лесах, N 417, меры предупреждения лесных пожаров, связанные со сплошными рубками, запрещаются в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан). В таких лесах в целях обеспечения пожарной безопасности максимально используются имеющиеся дороги и просеки, а также осуществляются меры предупреждения лесных пожаров, не связанные со сплошными рубками лесных насаждений (снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений, проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, устройство противопожарных минерализованных полос).

В соответствии со ст. 53.6 ЛК РФ проведение сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков в целях создания противопожарных разрывов допускается только на лесных участках, расположенных в границах территории, признанной зоной чрезвычайной ситуации.

Обеспечение пожарной безопасности населенного пункта, подверженного угрозе лесных пожаров, согласно п. 80(1) Правил противопожарного режима в РФ N 390, осуществляется в соответствии с паспортом населенного пункта, который ежегодно к началу пожароопасного сезона разрабатывается и утверждается в соответствии с разделом XX указанных Правил органами местного самоуправления поселений и городских округов.

Согласно п. 4 Правил пожарной безопасности в лесах N 417 меры пожарной безопасности в лесах, указанные в п. 3 настоящих Правил, осуществляются:

а) органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов РФ или муниципальных образований;

б) органами государственной власти субъектов РФ - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ;

в) Федеральным агентством лесного хозяйства - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых не передано органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ;

г) Министерством природных ресурсов и экологии РФ - в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Статья 14 Закона о местном самоуправлении в п. 9 к вопросам местного значения поселения относит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Как установлено ч. 1 ст. 19 Закона о пожарной безопасности полномочия органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности осуществляются в границах сельских населенных пунктов.

В соответствии со ст. 51 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров (ч. 1). Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах (ч. 4). Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (ч. 7).

Согласно ч. 1 п. 6 ст. 84 ЛК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относится организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах.

Как установлено по делу и не оспаривалось процессуальным истцом лесной участок, примыкающий к сельскому поселению, относится к защитным лесам Байкальской природной территории и на основании ч. 1 ст. 8 ЛК РФ, Федерального закона от 1мая 1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" находится в федеральной собственности.

Администрация сельского поселения "Улюнское" собственником территорий, занятых защитными лесами Байкальской природной территории, примыкающими к сельскому поселению, не является, документов, подтверждающих право муниципального образования сельского поселения "Улюнское" владеть, пользоваться или распоряжаться указанным выше лесным участком, находящимся в федеральной собственности, прокурором не представлено. Из приведенных выше законоположений следует, что обеспечение охраны лесов от пожаров возложено на государственную лесную охрану.

В связи с этим, у Администрации отсутствуют законные основания для осуществления на данном участке каких-либо мер по предупреждению лесных пожаров.

Суждения, изложенные в оспариваемом судебном постановлении относительно возможности перевода лесных участков в земли сельского поселения нельзя признать правильными, поскольку фактически своим решением в завуалированной форме суд первой инстанции возложил на ответчика обязанность по принятию мер к переводу лесных участков в земли сельского поселения и приобретения их в собственность сельского поселения. Между тем, такого требования прокурором не заявлялось. Более того, действующее законодательство в сфере противопожарной защиты на органы местного самоуправления такой обязанности в целях защиты поселений от пожаров, не возлагает. Данные обстоятельства судом в полной мере не исследовались, и им не давалась надлежащая оценка. Судом не проверялось наличие утвержденного органом субъекта РФ лесохозяйственного регламента на предмет состава включенных в него мер противопожарной защиты, в том числе создание противопожарных разрывов с у. Ярикта, а также возможность применения иных способов защиты.

В соответствии с требованиями Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", резолютивная часть решения должна содержать исчерпывающие выводы, т.е. в ней должно быть четко и понятно сформулировано, что именно постановилсуд, кто, какие конкретно действия и в чью пользу должен предпринять, должны быть разрешены судом и остальные вопросы, указанные в законе, чтобы решение не вызывало споров при исполнении.

Решение суда в части возложения на Администрацию поселения обязанности по созданию противопожарного разрыва в лесах, находящихся в федеральной собственности названным требованиям не отвечает, так как предполагает для исполнения решения необходимость проведения мероприятий по переводу земель лесного фонда в земли поселений, а разрешение данного вопроса находится вне компетенции ответчика, поскольку распоряжаться федеральными лесными землями может только его собственник. В рассмотренном судом случае закон также не возлагает обязанность на собственника лесного фонда передавать лесные участки в собственность муниципального образования.

Учитывая изложенное, возложение на Администрацию сельского поселения требований по устранению нарушений законодательства о пожарной безопасности на указанном лесном участке защитных лесов, неправомерно.

Применение судом первой инстанции к рассматриваемому спору ст. 2 Технического регламента является неверным, поскольку данная норма применяет понятие "противопожарный разрыв" лишь по отношению к зданиям и строениям.

При таких данных, решение суда первой инстанции не может быть признано законным, нарушает права и охраняемые законом интересы ответчика.

Таким образом, вынесенное судом решение в части удовлетворения требований прокурора района о возложении на Администрацию сельского поселения "Улюнское" обязанности по созданию противопожарного разрыва, как принятое при неправильном применении норм материального права подлежит отмене с принятием по делу нового решения. Об отказе в удовлетворении требований в данной части.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Баргузинского районного суда Республики Бурятия от 17 мая 2019 года в части удовлетворения требований прокурора Баргузинского района о возложении на Администрацию муниципального образования сельского поселения "Улюнское" обязанности по созданию противопожарного разрыва шириной не менее 30 метров от лесного массива до границ застройки населенного пункта у. Ярикта в течение 4 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, отменить. Принять в данной части новое решение, которым отказать прокурору района в удовлетворении указанного требования.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий судья:

Судьи коллегии: