Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 14 августа 2019 г. по делу N 33а-2868/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе: председательствующего судьи Булгытовой С.В., судей Казанцевой Т.Б., Раднаевой Т.Н., при секретаре Петровой Е.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Северобайкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Администрации МО "Северо-Байкальский район", главе Администрации МО "Северо-Байкальский район" о признании незаконным постановления главы - руководителя Администрации МО "Северо-Байкальский район" от 17.05.2010г. N173 "Об органе местного самоуправления, уполномоченном осуществлять функции продавца права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений"

по апелляционной жалобе Администрации МО "Северо-Байкальский район" на решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 17 апреля 2019г, которым постановлено:

Исковые требования Северобайкальского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным Постановление главы - руководителя Администрации МО "Северо-Байкальский район" от 17.05.2010г. N173 "Об органе местного самоуправления, уполномоченном осуществлять функции продавца права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений".

Заслушав доклад судьи Казанцевой Т.Б, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав Северобайкальского межрайонного природоохранного прокурора Барсукова А.А, представителя истца прокурора Бардонову М.А, представителя Администрации МО "Северо-Байкальский район" Горбачеву Ж.В, представителя МАУ "Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" - и.о. руководителя Торопчина А.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Обращаясь в суд, Северобайкальский межрайонный природоохранный прокурор просил признать незаконным постановление главы - руководителя Администрации МО "Северо-Байкальский район" от 17.05.2010г. N173 "Об органе местного самоуправления, уполномоченном осуществлять функции продавца права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений".

В обоснование требований прокурором указано, что оспариваемым постановлением МАУ "Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" определено органом, уполномоченным на осуществление функций продавца права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в собственности МО "Северо-Байкальский Район" Республики Бурятия, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, что противоречит федеральному законодательству, регулирующему данные правоотноешния. МАУ "Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" является самостоятельным юридическим лицом, не входит в структуру органов местного самоуправления МО "Северо-Байкальский район", и не наделено полномочиями по распоряжению муниципальной собственностью.

В судебном заседании суда первой инстанции заместитель Северобайкальского межрайонного природоохранного прокурора Денисова Н.В. поддержала заявленные требования.

Представитель Администрации МО "Северо-Байкальский район" Горбачева Ж.В. с заявленными исковыми требованиями не согласилась, ссылаясь на то, что оспариваемый акт на момент его принятия федеральному законодательству не противоречил, фактически не применяется с 2012 года, а также на пропуск срока для обращения в суд.

Глава - руководитель Администрации МО "Северо-Байкальский район" Пухарев И.В. и представитель МАУ "Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" в судебное заседание не явились, извещены были надлежащим образом.

Обжалуемым решением административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Администрация МО "Северо-Байкальский район" просит отменить решение, принять новое решение об отказе в удовлетворении иска. В обоснование жалобы заявитель указал, что Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" Северобайкальского района в соответствии с уставом входила в структуру местной администрации, учрежение не являлось автономным. Наличие у учреждения управленческих функций, связанных с полномочиями АМО "Северо-Байкальский район", позволяло отнести его к органам местной администрации. Судом не исследован вопрос о видах деятельности учреждения, предусмотренных его уставом, относящимся к периоду принятия оспариваемого постановления. Также заявитель сослался на ошибочный вывод суда о соблюдении прокурором срока для обращения в суд.

В судебном заседание суда апелляционной инстанции представитель Администрации МО "Северо-Байкальский район" Горбачева Ж.В. поддержала доводы жалобы.

Северобайкальский межрайонный природоохранный прокурор Барсуков А.А, представитель истца прокурор Бардонова М.А. возражали против удовлетворения жалобы.

Представитель МАУ "Администрация рекреационной местности "Северо-Байкальская" - и.о. руководителя Торопчин А.В. полагал, что жалоба подлежит удовлетворению.

Глава - руководитель Администрации МО "Северо-Байкальский район" Пухарев И.В. в судебное заседание не явился, извещен был надлежащим образом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Республики Бурятия от 17.01.2006г. N13 (в редакции от 19.10.2009г, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) было согласовано Положение о рекреационной местности местного значения "Северо-Байкальская" Северо-Байкальского района, которым определены границы рекреационной местности (в которые включены в том числе участки лесного фонда Северобайкальского лесничества); порядок функционирования рекреационной местности и управления ею.

В частности, положением было предусмотрено, что управление рекреационной местностью осуществляет администрация рекреационной местности Администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" в пределах предоставленных полномочий. Администрация создается решением районного совета депутатов (п.4.1), определены основные функции Администрации, к которым в том числе отнесено обеспечение совместно с соответствующими государственными органами контроля за соблюдением природоохранного и санитарного законодательства Российской Федерации и Республики Бурятия, в том числе Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об охране озера Байкал" (п.4.2.). Иных положений, касающихся управления лесным фондом, распложенным на территории рекреационной местности, указанный нормативный акт не содержит.

Решение Совета депутатов МО "Северо-Байкальский район" N355 от 22.11.2006г. было создано муниципальное учреждение "Администрация рекреационной местности Северо-Байкальская" Северо-Байкальского района РБ и утвержден его устав.

Постановлением главы МО "Северо-Байкальский район" N190 от 26.05.2010г. утвержден новый устав автономного учреждения "Администрация рекреационной местности Северо-Байкальская" Северо-Байкальского района РБ.

Предметом оспаривания является постановление Администрации МО "Северо-Байкальский район" N173 от 17.05.2010г, в соответствии с которым органом, уполномоченным на осуществление функций продавца права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в собственности МО "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений определено муниципальное учреждение "Администрация рекреационной местности Северо-Байкальская".

Судом первой инстанции дело было рассмотрено в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Однако судебная коллегия, проанализировав содержание оспариваемого постановления, приходит к выводу, что оно обладает признаками, характеризующими нормативно-правовой акт.

Как разъяснено в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018г. N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Оспариваемое постановление фактически является актом о наделении муниципального учреждения полномочиями по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, содержит в себе правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц (лиц, претендующих на заключение соответствующих сделок), направлен на неоднократное применение, то есть является нормативно-правовым актом.

В связи с изложенным дело подлежало рассмотрению по правилам главы 21 КАС РФ.

Согласно ч.3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться в том числе прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно ч.7 ст.213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный Закон N131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.7 Закона).

Согласно ч.6 ст.43 Федерального Закона N131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В силу ч.2 ст.47 Закона N131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

В рассматриваемом случае процедура принятия нормативно-правового акта соблюдена не была, поскольку суду не были представлены сведения о публикации нормативно-правового акта.

Анализируя содержание оспариваемого постановления, судебная коллегия приходит к выводу, что вывод суда первой инстанции о несоответствии оспариваемых положений нормам, имеющим большую юридическую силу, является правильным.

Согласно ч.1 ст.74 Лесного Кодекса РФ (нормы Лесного Кодекса РФ здесь и далее приведены в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, установленных частью 3 настоящей статьи.

В соответствии с ч.4 ст.74 Лесного кодекса РФ заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, осуществляется соответственно органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса.

Организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений (далее также - аукцион) является продавец права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или продавец права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений либо действующая на основании договора с этим продавцом специализированная организация (ч.1 ст. 79 Лесного Кодекса РФ).

В силу ч.2 ст.79 Лесного Кодекса РФ продавцами права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса.

Согласно ч.1 ст. 84 Лесного Кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся владение, пользование, распоряжение такими лесными участками.

Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, пришел к выводу о противоречии оспариваемого положения изложенным нормам лесного законодательства, поскольку МАУ "Администрация рекреационной местности Северо-Байкальская" Северо-Байкальского района РБ не входит в структуру органов местного самоуправления и не вправе осуществлять соответстсующие правомочия в сфере лесных отношений.

Судебная коллегия не находит оснований для переоценки данного вывода суда.

Согласно п.п. 1, 3, 7 ст.34 Федерального Закона N131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В соответствии с п.8 ст.37 Федерального Закона N131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно п.2 ст.41 указанного закона органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Как следует из ст. 22 Устава муниципального образования "Северо-Байкальский район", в структуру органов местного самоуправления МО Северо-Байкальский район входят: 1) Совет депутатов Северо-Байкальского района; 2) глава Северо-Байкальского района; 3) администрация Северо-Байкальского района; 4) ревизионная комиссия Северо-Байкальского района.

Таким образом, как верно указал суд, МАУ "Администрация рекреационной местности" в структуру органов местного самоуправления, в том числе местной администрации МО "Северо-Байкальский район", не входит, не обладает статусом муниципального казенного учреждения, образуемого, как это предусмотрено ст.ст.37, 41 Федерального закона N131-ФЗ, для осуществления управленческих функций администрации муниципального образования, следовательно наделение его полномочиями органа местного самоуправления, предусмотренными Лесным Кодексом РФ, по заключению договоров аренды лесных участков, купли-продажи лесных насаждений противоречит изложенным нормам федерального законодательства, а также Постановлению Правительства Республики Бурятия от 17.01.2006г. N 13, определившего основные полномочия администрации рекреационной местности, к которым правомочия распоряжению лесами не относятся (п. 4.2).

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования прокурора, поскольку оспариваемое постановление нарушает интересы неопределенного круга лиц, противоречит принципам целевого и рационального использования лесов, ответственности органов государственной власти местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, и создает угрозу нарушения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Ссылки в жалобе на истечение сроков обжалования не могут быть приняты во внимание, как основанные на ошибочном толковании закона, поскольку глава 21 КАС РФ, в соответствии с которой подлежал рассмотрению спор, норм относительно сроков оспаривания нормативного акта не содержат.

Доводы жалобы о том, что с 2012 г. оспариваемое положение фактически не применяется, опровергаются материалами дела (в частности, реестром заключенных договоров купли-продажи лесных насаждений муниципальных лесов за период 2011-2018г.г.), и правового значения при рассмотрении настоящего дела не имеют, так как отсутствуют доказательства отмены или прекращения действия оспариваемых положений.

Иных доводов, свидетельствующих о незаконности судебного постановления, апелляционная жалоба не содержит.

Суд апелляционной инстанции установленных ст.310 КАС РФ оснований к отмене решения не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 17 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий: С.В. Булгытова

Судьи: Т.Б. Казанцева

Т.Н. Раднаева