Решение Свердловского областного суда от 02 сентября 2019 г. по делу N 3а-256/2019

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В,

при секретаре Заболотских А.А,

с участием представителей:

административного истца - Соломенина Евгения Александровича,

заинтересованного лица - Банных Марины Владимировны,

прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Уральский банк реконструкции и развития" о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

представительным органом местного самоуправления - Думой Новоуральского городского округа принято решение от 30 января 2019 года N 1 "О внесении изменения в ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа, утвержденные Решением Думы Новоуральского городского округа от 30 ноября 2011 года N 116" (далее - решение N 1).

Этим решением Дума Новоуральского городского округа исполнила ранее вынесенное и вступившее в законную силу решение суда. Вместо ставки "19%", которую суд признал недействующей, представительный орган местного самоуправления, устраняя правовую неурегулированность правоотношений, установилставку арендной платы в размере 18,52%.

Одновременно, действие принятого нормативного правового акта распространено на правоотношения, возникшие с 01 января 2012 года по 31 декабря 2016 года; приятое решение N 1 в установленном порядке опубликовано в газете "Нейва" от 08 февраля 2019 года N 11.

ПАО "Уральский банк реконструкции и развития" обратилось в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и просит признать недействующим с 01 января 2012 года по 31 декабря 2016 года вышеназванное решение N 1. По мнению административного истца, утверждающего о нарушении своих прав и законных интересов, установленная ставка арендной платы в размере 18, 52 % (вместо 19 %) не соответствует иным нормативным правовым актам, регулирующим эти правоотношения и имеющим большую юридическую силу.

Такое снижение размера ставки арендной платы, проведённое органом местного самоуправления без необходимого многофакторного анализа в его обоснование, административный истец считает противоречащим положениям пункта 1 статьи 39 7 Земельного кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации N 582 от 16 июля 2009 года, и не отвечающим принципу экономической обоснованности.

Дума Новоуральского городского округа (административный ответчик) и заинтересованное лицо (на стороне административного ответчика) - комитет по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа считают требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях; просят отказать в удовлетворении заявленных требований.

Дума Новоуральского городского округа (административный ответчик) просит также рассматривать дело без участия своего представителя.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А, полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Положениями части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Как предусмотрено пунктом 3 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 51 Федерального закона).

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года N 386 утверждены границы закрытого административно-территориального образования - города Новоуральска Свердловской области, который входит в перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населённых пунктов, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001 года N 508. Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, действующей с 01 января 2006 года) устанавливает, что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Новоуральский городской округ Свердловской области является муниципальным образованием со статусом городского округа, имеющим единую территорию, органы местного самоуправления, муниципальную собственность и бюджет; объединяет город Новоуральск и ряд сельских населённых пунктов (статья 1 Устава Новоуральского городского округа). Структура органов местного самоуправления Новоуральского городского округа предусмотрена статьёй 25 Устава этого муниципального образования. Дума Новоуральского городского округа - представительный орган Новоуральского городского округа, наделённый собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статья 29 Устава). Порядок и условия управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, определяет Дума городского округа в соответствии с действующим законодательством (пункт 3 статьи 51 Устава). Дума городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа (пункт 1 статьи 46 Устава). Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в газете "Нейва" (пункт 4 статьи 47 Устава).

Изначально 30 ноября 2011 года Думой Новоуральского городского округа принято решение N 116 "Об утверждении Положения "О порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа", корректировочных коэффициентов по группам видов разрешённого использования, ставок арендной платы и установлении коэффициента увеличения на 2012 год, применяемых при расчёте арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа".

Этим муниципальным правовым актом утверждались прилагаемые ставки арендной платы, подлежащие применению с 01 января 2012 года при расчёте арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа.

В период времени с 01 января 2012 года по 31 декабря 2016 года пункт 49 утверждённых ставок арендной платы устанавливал, что размер ставки за земельные участки, предназначенные для размещения офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений встроенных (пристроенных) составляет 19 %

Решением Свердловского областного суда от 09 июля 2018 года ставка 19 % признана недействующей с момента её принятия и до 01 января 2017 года. На Думу Новоуральского городского округа возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признаваемый судом недействующим в этой части.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации своим определением от 21 ноября 2018 года по делу N 45-АПГ18-21оставила названное решение суда первой инстанции без изменения, апелляционные жалобы Комитета по управлению муниципальным имуществом Новоуральского городского округа, Думы Новоуральского городского округа без удовлетворения. При этом, в апелляционном определении указано, что документы, представленные административным ответчиком в материалы дела, не содержат экономического обоснования ставки арендной платы 19 %; отсутствует многофакторный анализ, учитывающий, в частности уровень доходности земельных участков, предназначенных для размещения офисов банков, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений, который мог бы служить обоснованием размера оспариваемой ставки.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2018 года N 50). Такие обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела.

28 ноября 2018 года, с целью подготовки экономического обоснования ставки арендной платы для данной категории земельных участков, уполномоченный орган местного самоуправления Новоуральского городского округа заключил договор с ООО "Уральское бюро экспертизы и оценки".

В материалы рассматриваемого административного дела представлено подготовленное специалистом ООО "Уральское бюро экспертизы и оценки" Андреевой Полиной Александровной экономическое обоснование.

Далее, подготовленные проект нормативного правого акта и экономическое обоснование рассматривались 22 января 2019 года на заседании постоянной комиссии по муниципальной собственности и жилищно-коммунальному хозяйству (л.д. 56); рекомендовано принять проект решения, предложено внесение отдельных изменений (т. 1 л.д. 55).

30 января 2019 года проводилось очередное заседание Думы Новоуральского городского округа (л.д. 40-42). Заслушав докладчика, располагая пояснительной запиской к проекту решения, а также вышеназванным заключением постоянной комиссии, депутатами, во исполнение решения Свердловского областного суда от 09 июля 2018 года по делу N 3а-277/2018, на основании Экономического обоснования, необходимым большинством голосов принято оспариваемое решение N 1, о признании которого недействующим и просит административный истец.

Таким образом, проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение N 1 является муниципальным нормативным правовым актом, который принят уполномоченным представительным органом в надлежащей форме и во исполнение вступившего в законную силу судебного акта, с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу также соблюдён. Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства также не ссылается.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

По общему правилу, установленному в подпункте 3 пункта 3 статьи 39 7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено Земельным кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 39 7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Этим нормативным актом предписано, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности.

В соответствии с этим принципом арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из указанного принципа, орган местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне. Соответственно и ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определённому уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры. Такая нормотворческая деятельность призвана обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При этом, соблюдение принципа экономической обоснованности должно быть доказано органом местного самоуправления путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчёта величины базовой ставки.

В обоснование соблюдения (либо не соблюдения) принципа экономической обоснованности оспариваемой ставки 18,52 % орган местного самоуправления в рассматриваемом административном деле сослался и указал на экономическое обоснование, подготовленное специалистом ООО "Уральское бюро экспертизы и оценки" Андреевой Полиной Александровной (л.д. 65-105).

Это экономическое обоснование содержит вывод о том, что по состоянию на 01 января 2012 года коэффициент, применяемый для расчёта арендной платы в отношении рассматриваемой категории земельных участков, находится в диапазоне от 18,52 % до 19,7 %, в зависимости от площади, местоположения, состава объектов капитального строительства на земельном участке.

Никаких иных документов в экономическое обоснование установленного размера ставка не представлено и в распоряжении суда не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае возникновения в ходе рассмотрения административного дела вопросов, требующих специальных знаний, суд назначает экспертизу, которая может быть поручена экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам.

Суд по ходатайству лица, участвующего в деле, или по своей инициативе назначает экспертизу, определяя круг вопросов, подлежащих разрешению при её проведении.

Поскольку для разрешения вопроса о соответствии имеющегося экономического обоснования, подготовленного специалистом ООО "Уральское бюро экспертизы и оценки" требовались специальные познания, суд, удовлетворив ходатайство административного истца, назначил экспертизу.

Эксперт, предупреждённый об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, в своём заключении пришёл к выводу, что экономическое обоснование ставки арендной платы за земельные участки, подготовленное специалистом ООО "Уральское бюро экспертизы и оценки", является экономически необоснованным. Выводы экономического обоснования не достоверны и не соответствуют действительности.

У суда отсутствуют достаточные основания сомневаться в правильности выводов проведённой экспертизы; экспертное заключение подготовлено лицом, обладающим правом на проведение подобного рода исследования, предупреждённым об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Итоговое суждение об отсутствии экономического обоснования, также как и суждение эксперта о недостоверности выводов, которые содержатся в этом экономическом обосновании, не является произвольным, а представляет собой тщательный и детальный анализ рассматриваемой ситуации. Полученное заключение эксперта мотивировано, выводы ясны, обоснованы исследованными экспертом обстоятельствами, не содержит очевидных противоречий, отвечает требованиям относимости, допустимости, достоверности. Оценив заключение судебной экспертизы по правилам, установленным в статье 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что никаких доказательств в опровержение выводов в нём содержащихся административным ответчиком и заинтересованным лицом в суд не представлено, суд соглашается с выводами экспертного заключения.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что вопреки смыслу и содержанию вышеизложенных предписаний законодательства, в том числе, касающихся соблюдения принципа экономической обоснованности устанавливаемых ставок арендной платы, органы местного самоуправления Новоуральского городского округа, принимая 30 января 2019 года решение N 1, не соблюли требования нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. Следовательно, и решение N 1 следует признать недействующим. По мнению суда, необходимо также отметить, что, принимая спорный муниципальный правовой акт, представительный орган местного самоуправления не только оставил без внимания положения федерального законодательства, но и фактически проигнорировал ранее состоявшиеся судебные акты, в которых содержалось, подробно излагалось и толковалось правильное применение вышеизложенных норм материального права.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В сложившейся ситуации, суд не имеет иной возможности, кроме как, признать решение N 1 не соответствующим иным, вышеперечисленным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, принять решение об удовлетворении по существу заявленных требований и признать недействующей установленную ставку арендной платы "18,52 %"; необходимости же признавать недействующим решение N 1 полностью суд в данном случае не усматривает, по причине того, что в этом нормативном правовом акте только размер ставки не содержит необходимого экономического обоснования.

Разрешая вопрос о дате, с которой это положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что спорный нормативный правовой акт, по своему смыслу, применялся после его принятия, опубликования; исключить этого невозможно. Поэтому суд считает возможным признать ставку арендной платы недействующей только со дня вступления решения суда в законную силу. Кроме того, поскольку установление спорной ставки арендной платы касается прошедших периодов времени, то в соответствии с частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на административного ответчика следует возложить обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт для того, что бы исключить возникновение правовой неурегулированности отношений, связанных с применением оспариваемой ставки.

Не применение части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в данном случае не приведёт к восстановлению нарушенных прав административного истца.

Кроме того, в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на распределение судебных расходов; на опубликование в официальном печатном издании сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункты 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Выполнение требования об опубликовании сообщения о принятом решении суда в официальном печатном издании органа местного самоуправления, следует осуществить в вышеназванной газете "Нейва", которая является официальным печатным изданием.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 и 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление публичного акционерного общества "Уральский банк реконструкции и развития" о признании недействующим нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать недействующей с момента вступления в законную силу решения суда ставку "18,52 %" установленную решением Думы Новоуральского городского округа от 30 января 2019 года N 1 "О внесении изменения в ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Новоуральского городского округа, утверждённые Решением Думы Новоуральского городского округа от 30 ноября 2011 года N 116".

В остальной части требования публичного акционерного общества "Уральский банк реконструкции и развития" оставить без удовлетворения.

Возложить на Думу Новоуральского городского округа обязанность принять в течение трёх месяцев со дня вступления решения суда в законную силу новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признаваемый судом недействующим в части.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в газете "Нейва".

Взыскать с Думы Новоуральского городского округа в пользу публичного акционерного общества "Уральский банк реконструкции и развития" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 16 сентября 2019 года.

Судья

М.В. Старков