Заключение на проект федерального закона "О лизинге" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 29 декабря 1997 г. N 2.2-15/065

Направляем заключение по проекту федерального закона "О лизинге".

Приложение: на 10 листах.

Начальник Управления

В.Б.Исаков

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
по проекту федерального закона "О лизинге" (II чтение)

1. Прежде всего, вызывает сомнение целесообразность принятия проекта федерального закона "О лизинге". Параграф 6 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующий договор финансовой аренды, не содержит норм о принятии по данному вопросу федерального закона, дополняющего нормы Кодекса. Договор финансовой аренды урегулирован в Гражданском кодексе Российской Федерации достаточно полно, поскольку наряду со специальными нормами параграфа 6 к отношениям лизинга применяются также общие положения об аренде, содержащиеся в параграфе 1 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также общие положения Кодекса об обязательствах.

2. В связи с тем, что в рамках проекта федерального закона предполагается установление льгот по уплате налогов, предоставление кредитных льгот, а также предусматриваются иные меры государственной поддержки, затрагивающие расходную часть федерального бюджета, по законопроекту необходимо заключение Правительства Российской Федерации в порядке процедуры, предусмотренной частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

3. Во многих статьях законопроекта (1, 4, 7, 8, 10 и других) содержатся положения, касающиеся договора лизинга с участием иностранного элемента. Поскольку данные положения не регламентируют указанные отношения по существу, а носят отсылочный характер к общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации и пока еще не ратифицированной Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге, представляется целесообразным исключить их из текста законопроекта как излишние.

4. Требует доработки преамбула законопроекта. По общему правилу, она устанавливает, раскрывает те цели и задачи, которые стоят перед законом. Однако цели и задачи, сформулированные в преамбуле представленного законопроекта, не имеют ничего общего с его названием и сферой применения, определенной в статье 1. Представляется, что перед законом "О лизинге" прежде всего должна стоять задача урегулировать отношения в сфере финансовой аренды путем определения статуса, прав и обязанностей сторон договора финансовой аренды, выработки основных условий такого договора, порядка его заключения, изменения, исполнения и расторжения, а не регулирование инвестиционной деятельности и вещных правоотношений.

5. Понятия резидента Российской Федерации и нерезидента Российской Федерации, данные в разделе "глоссарий" преамбулы проекта, нуждаются в доработке и согласовании со статьей 1 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле".

Кроме того, действующее законодательство Российской Федерации не содержит норм, позволяющих создавать предприятия или организации, которые не являлись бы юридическими лицами, как это предусмотрено в определении понятия "резидент Российской Федерации", такие образования российское законодательство не признает в качестве субъектов правоотношений.

Также непонятно, каким образом иностранные дипломатические и иные официальные представительства, а также международные организации могут являться субъектами отношений в сфере лизинга.

6. Во многих своих положениях законопроект не соответствует или прямо противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации.

В определении предмета лизинга (пункт 1 статьи 1, статья 3 проекта) необходимо уточнить, что в таком качестве могут рассматриваться любые непотребляемые вещи, которые возможно использовать для предпринимательской деятельности (статья 666 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Определение лизинга, данное в статье 2 проекта, носит весьма общий характер, не раскрывает основных черт данного гражданско-правового договора и не соответствует статье 665 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Определение лизинговой сделки, данное в разделе "глоссарий" преамбулы законопроекта, а также в пункте 3 статьи 15 не соответствует части первой статьи 665 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 665 Гражданского кодекса Российской Федерации лизингополучателями могут являться не любые некоммерческие организации и физические лица, а лишь те некоммерческие организации которые в соответствии со своими учредительными документами имеют право заниматься предпринимательской деятельностью, а также граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, что должно найти отражение в законопроекте (пункт 1 статьи 1, пункт 2 статьи 4 проекта).

В соответствии с параграфом 6 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации сторонами (субъектами) договора финансовой аренды являются арендодатель, арендатор и продавец, что должно найти отражение в статье 4 проекта. Никакие другие лица (инвесторы, страховщики, гаранты, поручители) субъектами договора лизинга не являются, кроме того, их правовой статус уже определен действующим законодательством, в связи с этим пункты 4, 5, 6 статьи 4 подлежат исключению из проекта.

Параграф 6 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации не содержит требований о лицензировании лизинговой деятельности, кроме того, он не содержит обязательного требования о том, чтобы в качестве арендодателя по договору лизинга выступал только профессиональный предприниматель. В связи с изложенным статьи 5 и 6 проекта противоречат концепции главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Классификация лизинга по форме, виду и типу, данная в преамбуле и в статье 7 законопроекта, более уместна в теоретическом труде, а не в нормативно-правовом акте, поскольку реально она не влечет за собой каких-либо правовых последствий.

В пункте 1 статьи 7 отсутствует логика изложения, в частности неясно, в какой мере согласуются абзац 4 и 5 с абзацами 2 и 3 указанного пункта.

Следует также отметить, что в пункте 1 статьи 7 говорится о том, что договор как внутреннего, так и международного лизинга регулируется "настоящим законом и действующим законодательством Российской Федерации". Однако, в случае ратификации Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге 1988 года ее положения будут применяться к указанным отношениям наравне с законодательством Российской Федерации. Исходя из этого, абзацы 4 и 5 пункта 1 статьи 7 необходимо дополнить словами: "... и международными договорами Российской Федерации".

Деление договоров лизинга по видам не соответствует параграфу 6 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, кроме того оно представляется надуманным и непроработанным. Так, например, возвратный лизинг, определение которого дано в абзаце 3 пункта 3 статьи 7, согласно статье 665 Гражданского кодекса Российской Федерации вообще к договору лизинга отнесен быть не может, поскольку в таком договоре всегда участвуют три не совпадающие друг с другом стороны.

Оперативный лизинг, определение которого дано в абзаце 4 пункта 3 статьи 7 проекта, является обычным договором аренды, поскольку в его определении предусмотрено, что лизингодатель покупает имущество еще до заключения договора с лизингополучателем, что не соответствует статье 665 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Поскольку дополнительные услуги, которые предлагается предоставлять при комплексном лизинге, будут оформляться не в рамках договора финансовой аренды, а иными гражданско-правовыми договорами, то выделение такого вида лизинга как комплексный лизинг (абзацы 6, 7 пункта 3 статьи 7 проекта) также представляется необоснованным.

Обязательным условием классификации договора как договора лизинга является наличие в нем трех сторон (арендодателя, арендатора и продавца), которые не должны совпадать друг с другом, поэтому статья 9 подлежит исключению из текста проекта как излишняя.

Название статьи 10 законопроекта не соответствует ее содержанию. Кроме того, сама статья нуждается в существенной доработке.

Исходя из того, что Конвенция о международном финансовом лизинге 1988 года в настоящее время не ратифицирована, представляется целесообразным использовать в пунктах 2 и 3 названной статьи более общую формулировку: "... в соответствии с международными договорами Российской Федерации", а пункт 1 дополнить словами: " ... и международными договорами Российской Федерации".

Положения пункта 4 статьи 10 противоречат пункту 1 статьи 670 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому при договоре лизинга арендатор в любом случае может предъявлять к продавцу требования, вытекающие из договора купли-продажи. Пункт 6 статьи 10 не соответствует пункту 2 статьи 668 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 7 статьи 10 противоречит пункту 3 статьи 401 и главе 29 Гражданского кодекса Российской Федерации (в котором также неясно, какой смысл вкладывается в понятие "конъюнктура рынка лизинга").

Поскольку договор лизинга является одним из видов обязательств, постольку отношения собственности находятся за пределами регулирования такого договора, в связи с чем статья 11 является в законопроекте излишней.

Статья 12. законопроекта не соответствует Федеральному закону "О бухгалтерском учете", в частности, статьям 1, 8 и другим указанного закона.

Статья 13. и пункт 3 статьи 11 законопроекта противоречат основным принципам гражданского права. Прежде всего, бесспорное взыскание денежных сумм применяется в административных, а не в гражданско-правовых отношениях, в частности, в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками. Сторона по гражданско-правовому договору как не обладающая властными полномочиями правом бесспорного взыскания денежных сумм наделена быть не может и, более того, не сможет реализовать такое право.

Кроме того, в соответствии с общими положениями об аренде, сформулированными в параграфе 1 главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, у арендодателя отсутствует право бесспорного изъятия предмета аренды (и, в частности, предмета лизинга). В случаях, предусмотренных в статье 13 проекта, арендодатель в соответствии со статьями 615, 619, 622 Гражданского кодекса Российской Федерации имеет право требовать досрочного расторжения договора, возмещения убытков и возврата арендованного имущества. Аналогичное замечание относится и к пунктам 1 и 3 статьи 24 проекта.

Статья 14. проекта противоречит пункту 2 статьи 615, пункту 2 статьи 335, статье 342 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пункт 3, абзац 3 пункта 5, абзац 3 пункта 6 статьи 15 противоречит друг другу и статье 21 законопроекта.

Статья 16. законопроекта не согласована со статьей 15, кроме того, вступает в противоречие с Гражданским кодексом Российской Федерации, поскольку для классификации договора как договора лизинга необходимо соблюдение условий, перечисленных в статьях 665-667 Гражданского кодекса Российской Федерации, а признаки, перечисленные в статье 16, не могут быть приняты за основу такой классификации. Кроме того, название статьи 16 не соответствует ее содержанию.

Статья 18. в своих положениях полностью воспроизводит статьи 8 и 14 проекта, содержит противоречия Гражданскому кодексу Российской Федерации и подлежит исключению из текста законопроекта

Статья 19. проекта не соответствует статьям 622, 624, 665 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также некоторым статьям самого законопроекта (например, пункту 6 статьи 15, пунктам 6, 7, 8 статьи 17 и другим).

Нуждается в доработке и согласовании с главой 48 и статьей 669 Гражданского кодекса Российской Федерации статья 21 законопроекта (в части определения рисков).

Пункты 2 и 3 статьи 22 законопроекта не относятся к порядку разрешения споров, возникающих из договора финансовой аренды, в связи с чем подлежат исключения из статьи.

Пункт 5 статьи 24 подлежит исключению из текста законопроекта как не относящийся к его предмету регулирования, кроме того, подпункт "а" указанного пункта не соответствует статье 26 Закона Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" и принятому 10 декабря 1997 года Государственной Думой в III чтении Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которым все имущество должника, на которое в соответствии с процессуальным законодательством может быть обращено взыскание, включается в конкурсную массу.

В статье 25 законопроекта необходимо уточнить, что утрата предмета лизинга или невозможность использовать его по назначению не только не освобождает лизингополучателя от финансовых обязательств по договору лизинга, но и порождает у лизингополучателя обязанность возместить арендодателю причиненные убытки.

Статьи 36 и 47 законопроекта, предусматривающие право лизингодателя на инспектирование и финансовый контроль за деятельностью лизингополучателя, грубо противоречат основным принципам Гражданского кодекса Российской Федерации и подлежат исключения из текста проекта. Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, что означает отсутствие властных полномочий у одного участника договора в отношении другого участника такого договора. Все возникающие между сторонами договора споры разрешаются ими путем согласований или в суде (арбитражном, общей юрисдикции или в третейском), а не путем применения административных мер, которые вправе применять лишь уполномоченные на то органы государственной власти, каким лизингодатель не является.

Кроме того, названные статьи также противоречат принципам недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав и другим принципам, сформулированным в статье 1 и других Гражданского кодекса Российской Федерации.

7. Представляется, что глава III (статьи 26-34) подлежит исключению из текста законопроекта, поскольку предусмотренные в ней экономические основы лизинга целесообразнее определить на уровне подзаконных актов или в самом договоре финансовой аренды, а многие положения, содержащиеся в указанных статьях, не носят нормативно-правового характера или не относятся к предмету регулирования данного законопроекта. Аналогичное замечание относится и к статьям, содержащимся в главе IV законопроекта.

8. В существенной доработке нуждается статья 35 законопроекта.

Прежде всего, содержание статьи 35 не совпадает по предмету регулирования с ее названием. В частности, исходя из названия статьи, в ее рамках должны быть определены меры государственной поддержки деятельности лизинговых организаций, однако указанные меры предполагается установить не только для организаций, но также для всех хозяйствующих субъектов - лизингодателей (пункт 10, 12), для банков и иных кредитных организаций, что по предмету регулирования шире названия указанной статьи.

Кроме того, согласно части первой статьи 35 проекта меры государственной поддержки деятельности лизинговых организаций устанавливаются по решению Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции. Таким образом, по смыслу указанного положения проекта такие меры государственной поддержки как предоставление налоговых и кредитных льгот, предусматриваемых пунктами 9, 10, 11 и 12 статьи 35 проекта, устанавливаются Правительством Российской Федерации и исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Данные положения проекта не соответствуют Конституции Российской Федерации (статьи 57, 71, 72, 75, 76) и налоговому законодательству (Законы Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "О налоге на добавленную стоимость", "О налоге на прибыль предприятий и организаций" и др.), в соответствии с которым предоставление налоговых льгот относится к предмету регулирования закона. Следует также иметь в виду постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 года N 5-II (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 13, ст.1602), согласно которому федеральным законом устанавливается не только перечень налогов, но и все элементы налогового обязательства.

9. Многие положения законопроекта не относятся к предмету его регулирования и подлежат исключению из текста.

Так, например, определение понятия таможенной границы уже дано в статье 3 Таможенного кодекса Российской Федерации, понятия текущей валютной операции и валютных операций, связанных с движением капитала, раскрыты в пунктах 9 и 10 статьи 1 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и определять их в данном законопроекте не имеет смысла. Аналогичное замечание относится и к пунктам 4, 5, 6 статьи 4 законопроекта.

Абзац 3 пункта 2 статьи 27, статья 31 и пункт 3 статьи 33 проекта содержат положения, направленные на установление особенностей правового регулирования налоговых и таможенных платежей и валютного регулирования, не соответствующие положениям законодательных актов Российской Федерации, которыми регламентированы указанные отношения (законы Российской Федерации "О налоге на прибыль предприятий и организаций", "О валютном регулировании и валютном контроле". Таможенный кодекс Российской Федерации). Представляется, что во избежание правовых коллизий данные положения должны быть исключены из текста законопроекта как не относящиеся к его предмету регулирования.

10. В законопроекте не соблюдены требования юридической техники. Так, например, основные понятия, используемые в законопроекте, и данные в разделе "глоссарий" преамбулы, необходимо выделить в отдельную статью или дополнить ими статью 2 проекта, соответственно изменив ее название, поскольку преамбула закона не может содержать самостоятельных нормативных предписаний.

В пункте 1 статьи 5 и далее по всему тексту законопроекта необходимо заменить термин "российское законодательство" на термин "законодательство Российской Федерации".

В пункте 4 статьи 27 содержатся положения, предусматривающие отсрочку лизинговых платежей "на срок не более 6 месяцев (180 дней)". Однако представляется, что на практике это могут быть два разных срока. Такое же положение содержится в пункте 2 статьи 28, а также в абзаце 2 пункта 3 статьи 33.

Правовые предписания в тексте законопроекта размещены без учета требований юридической техники, например, глава 4 законопроекта состоит только из одной статьи (статья 35).

В целом законопроект содержит многочисленные повторения, неточности, внутренние противоречия, декларативные положения, ряд его статей дублируют друг друга, отсутствует последовательность в изложении правового материала, многие формулировки проекта неоправданно раздуты, носят абстрактный, оценочный или теоретический характер, что недопустимо для правового акта.

Текст законопроекта нуждается в тщательной юридико- и редакционно-технической доработке.

В связи с изложенным представляется, что в данной редакции законопроект не проработан для его внесения на заседание Государственной Думы для рассмотрения во втором чтении.

Начальник Отдела правовой экспертизы

законопроектов по гражданскому

законодательству и природопользованию

Т.А.Пулова