Решение Верховного Суда Республики Карелия от 13 июня 2019 г. по делу N 3а-75/2019

Верховный Суд Республики Карелия в составепредседательствующего судьи Кудряшовой Е.П.при секретареРочевой Е.А., с участием прокурора Иовлева Д.С., представителя административного истцаБрицыной Е.Н., представителя административного ответчика Совета Прионежского муниципального района и заинтересованного лица администрации Прионежского муниципального районаВолковой А.А.рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлениюПоповой Е.В. опризнании решений Совета Нововилговского сельского поселенияXXXV сессии II созыва от 24 июля 2013 г. N 2 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения", Совета Прионежского муниципального района XXIII сессии IIIсозыва от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения", Совета Прионежского муниципального района XXXIV сессии III созыва от 20 июня 2017 г. N 4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения" в части недействующими,

УСТАНОВИЛ:

Попова Е.В.в судебном порядке, с учетом изменений и дополненийадминистративных исковых требований, предусмотренных статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), оспориларешение Совета Нововилговского сельского поселенияXXXV сессии II созыва от 24 июля 2013 г. N 2 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения",решение ХХIII сессииIII созыва Совета Прионежского муниципального района от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения" и решение ХХХIV сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 20 июня 2017 г. N4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения"в части установления санитарно-защитной зоны от объекта сельскохозяйственного назначения и в части установления функциональной и территориальной зоны Р(Л) - "зоны рекреационного назначения размещения лесов", влекущей применение 30-метрового защитного пожарного расстояния этой зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером (... ).

Требования мотивированы тем, что, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером (... ), расположенного по адресу: (... ), она не имеет возможности возвести на нем объект капитального строительства, посколькусогласно уведомлению администрации Прионежского муниципального района от 08 октября 2018 г. N 9 на земельном участке с кадастровым номером (... ) недопустимо размещениеобъекта индивидуального жилищного строительствав связи с расположением практически всего земельного участка в границах санитарно-защитной зоны коровника и в 30-ти метровом защитном противопожарном расстоянии зоны рекреационного назначения размещения лесов.

Считая, что нахождение земельного участка в санитарно-защитной зоне коровника, а также установление граничащей функциональной и территориальной зоны Р(Л)"зоны рекреационного назначения размещения лесов"нарушает право административного истца на индивидуальное жилищное строительство и использование земельного участка по назначению, Попова Е.В.просит признать решения Совета Нововилговского сельского поселения XXXV сессии II созыва от 24 июля 2013 г. N 2 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения", Совета Прионежского муниципального района XXIII сессии IIIсозыва от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения", Совета Прионежского муниципального района XXXIV сессии III созыва от 20 июня 2017 г. N 4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения" не действующими в частиотнесения земельного участкас кадастровым номером 10:20:0030103:17 к санитарно-защитной зоне коровника и к 30-ти метровому защитному противопожарному расстоянию зоны рекреационного назначения размещения лесов, посколькуоспариваемые положения противоречат частям 3, 12 статьи 9, части 4 статьи 30, частям 9, 10 статьи 31, статье 32, пункту 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее- ЗК РФ).

В судебном заседании представитель административного истца Брицына Е.Н. поддержала измененные административные исковые требования по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель Совета Прионежского муниципального районаи администрации Прионежского муниципального района Волкова А.А.возражала против удовлетворения административных исковых требований.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, об отложении разбирательства по делу не просили.

Выслушав объяснения явившихся лиц,исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора,полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению,суд приходит к следующему.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 3ГрК РФ предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с пунктом 20 части 1, частью 4 статьи 14, частью 1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных ГрК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений относятся к вопросам местного значения, входят в полномочия органов местного самоуправления района.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с Уставом муниципального образования Прионежского муниципального района (далее - Устав) представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Совет Прионежского муниципального района(ст.20 Устава).

Решением XXIII сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения" и решением ХХХIV сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 20 июня 2017 г. N4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения" внесены изменения в Генеральный план и приняты Правила землепользования и застройкиНововилговского сельского поселения, в результате которых Генеральный планНововилговского сельского поселения и Правила землепользования и застройки, утвержденныерешениемСовета Нововилговского сельского поселения XXXV сессии II созыва от 24 июля 2013 г. N 2 "Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения", фактически изложены в новой редакции, изменен картографический материал к Генеральному плану (в частности вместо карт функциональных зон каждого населенного пункта, входящего в поселение, принята одна карта функциональных зон всего поселения).

Таким образом, в связи с принятием нового Генерального плана Нововилговского сельского поселения и утверждением Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения утвержденные 24 июля 2013 г. Генеральный план и Правила землепользования и застройки фактически утратили силу, не применяются на территории Нововилговского сельского поселения, следовательно, не затрагивают права и законные интересы административного истца, в связи с чем административные исковые требования Поповой Е.В. в этой части удовлетворению не подлежат.

Разрешая требования административного истца о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования Нововилговского сельского поселения в оспариваемой части, суд находит их обоснованными по следующим основаниям.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 06 июня 2017 г. по административному делу N3а-34/2017по административному иску Захарова П.С. о признании не действующими решений Совета Прионежского муниципального района XXIII сессии III созыва от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения" и XXV сессии III созыва от 05 мая 2016 г. N 18 "О внесении изменений в решение Совета Прионежского муниципального района от 22 марта 2016 г. N 3" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером (... ) расположенного в (... ), категория земель - (... ), вид разрешенного использования - (... ), не требующих установления санитарно-защитной зоны более 300 м, к зоне рекреационного назначения размещение лесов Р(Л), оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2017 г. N 75-АПГ17-7, установлено, что Генеральный план Нововилговского сельского поселения принят с нарушением порядка проведения публичных слушаний, предусмотренным статьей 28 ГрК РФ и статьей 12 Устава муниципального образования.

Решением Совета Прионежского муниципального района от 20 июня 2017 г. N 4 утверждены Правила землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения.

Компетенция и порядок принятия Правил землепользования и застройки были предметом рассмотрения по административному делу N 3а-105/2018 по административному исковому заявлению КузьоР.В. о признании решения ХХХIV сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 20 июня 2017 г. N4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения" и решения ХХIII сессии III созыва Совета Прионежского муниципального района от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения" в части недействующими, нарушений процедуры их принятия не установлено.

На карте градостроительного зонирования Нововилговского сельского поселения отображены границы санитарно-защитной зоны коровника, которые в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ являются зонами с особыми условиями использования территории.

Правила землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения приняты уполномоченным органом с соблюдением порядка проведения публичных слушаний, официально опубликованы, что подтверждается постановлением"О назначении проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения", заключением о результатах публичных слушаний по вопросу принятия проекта Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения, опубликованы в газете "Прионежье" от 17 марта 2017 г. N 10 (9241). Решение, а также текст муниципального правового акта с приложенными картографическими материалами размещенына официальном сайте Прионежского муниципального района - prionego.ru.

Вместе с тем и Генеральный план, и Правила землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения в оспариваемой части приняты с нарушением определенной законом компетенции органов и процедуры установления санитарно-защитных зон размещения промышленных объектов, что приводит к нарушению прав правообладателей земельных участков, включенных в указанную зону.

Судом установлено, что санитарно-защитная зона коровника, в пределах которой находится земельный участок с кадастровым номером, установлена в отношении земельного участка с кадастровым номером (... ), где располагаются теплицы.

Правообладателем земельного участка с кадастровым номером проект санитарно-защитной зоны не подготовлен, санитарно-эпидемиологическое заключение не получено.

В силу части 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.

Следовательно, на карте градостроительного зонирования отображаются только установленные в соответствии с действующим законодательством зоны с особыми условиями использования территории.

Согласно пункту 2 статьи 12Федерального закона от 30 марта 1999 г.N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N52-ФЗ) при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также припроектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Таким образом, при разработке Генерального плана и Правил землепользования должны применять положения указанных СанПиН.

В силу пункта 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (далее - санитарно-защитная зона (СЗЗ)), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Пунктом 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлено, что проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиями, изложенными в настоящих правилах.

В силу пунктов 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производствI и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации. Для промышленных объектов и производствIII, IV, V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Таким образом, санитарно-защитная зона устанавливается на основании проекта обоснования санитарно-защитных зон опасности предприятия, что следует из буквального толкования законодательства.

Административным ответчиком в ходе рассмотрения дела не представлено суду документов, подтверждающих то обстоятельство, что границы СЗЗ, отображенные на картах градостроительного зонирования, определены в соответствии с вышеназваннымиСанПин2.1.4.1110-02 и Федеральным законом N52-ФЗ. Доказательства соблюдения требований действующего законодательства отсутствуют.

Следовательно, при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения Совет Прионежского муниципального района вышел за пределы компетенции в части установления границ санитарно-защитной зоны коровника.

Находит суд нарушающим права административного истца установление и зоны Р(Л) - рекреационной"Зоны рекреационного назначения размещения лесов" в отношении земельного участка с кадастровым номером10:20:0030103:17, поскольку это влечет применение 30-ти метрового защитного противопожарного расстояния зоны рекреационного назначения размещения лесов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В силу статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа.

Частью11 статьи 35 ГрК РФ предусмотрено, чтов состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Из обсуждаемых положений Генерального плана невозможно сделать однозначный вывод о том, в какой функциональной зоне располагается оспариваемая рекреационная зона: то ли в функциональной зоне Р(Л) - "Зона рекреационного назначения размещения лесов", то ли в функциональной зоне "земли населенных пунктов", о чем пояснила в судебном заседании представитель административного ответчика.

Соблюдение требований статей 23, 35 ГрК РФ при принятии Советом Прионежского муниципального района Генерального плана не представлено.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (статья 34 ГрК РФ).

Исходя из изложенного, установлено несоответствие Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселенияГенеральному плану, который имеет противоречивое толкование в части установления функциональной зоны Р(Л) - "Зона рекреационного назначения".

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

С учетом установленных по делу обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения по своему содержанию вызывают неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность, что в соответствии с пунктом 35Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление N 50) является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Таким образом, Генеральный план Нововилговского сельского поселения принят административным ответчиком с нарушением порядка проведения публичных слушаний и с превышением полномочий, а Правила землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения - с превышением полномочий.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 38 постановления N 50, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны, понесенные судебные расходы. Поскольку Попова Е.В. при подаче административного иска уплатила государственную пошлину в размере 300 руб, с административного ответчика подлежит возмещению административному истцу указанная сумма.

Руководствуясь статьями 178-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Поповой Е.В. удовлетворить частично.

Признать не действующимисо дня вступления в законную силу решения суда:

-решение Совета Прионежского муниципального района XXIII сессии IIIсозыва от 22 марта 2016 г. N 3 "Об утверждении проекта изменений Генерального плана Нововилговского сельского поселения" в части установления санитарно-защитной зоны от объекта сельскохозяйственного назначения и в части установления функциональной зоны Р(Л) - "Зоны рекреационного назначения размещения лесов в отношении земельного участкас кадастровым номером (... );

- решение Совета Прионежского муниципального района XXXIV сессии III созыва от 20 июня 2017 N 4 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Нововилговского сельского поселения" в части установления границы санитарно-защитной зоны от объекта сельскохозяйственного назначения и в части установления функциональной зоны Р(Л) - "Зоны рекреационного назначения размещения лесов" в отношении земельного участкас кадастровым номером (... ).

Взыскать сСовета Прионежского муниципального района в пользу Поповой Е.В. государственную пошлину в размере 300 рублей.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Совета Прионежского муниципального района.

В удовлетворении административного иска в остальной части отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный СудРоссийской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме, с подачей жалобы через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Е.П. Кудряшова

решение в окончательной форме

изготовлено 17 июня 2019 г.