Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 14 мая 2019 г. по делу N 33а-11394/2019

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Стаховой Т.М, Головкиной Л.А.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 14 мая 2019 года дело N 2а-4355/2018 по апелляционной жалобе представителя Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 29 ноября 2018 года по административному исковому заявлению Пирназарова Р. Р. к Главному управлению Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А, объяснения административного истца, представителя административного истца - Самирова Ж.С, представителя административного ответчика - Клоковой М.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Пирназаров Р.Р. обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить решение Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и "адрес" о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Пирназарову Р.Р. запрещен въезд на территорию Российской Федерации по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 26 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в связи привлечением к административной ответственности два и более раза в течении трех лет, которое принято без учета всех существенных обстоятельств, позволяющих не применять к Пирназарову Р.Р. меры в виде запрета на въезд в Российскую Федерацию. Административный истец также указал, что в оспариваемом решении не указано, что его принятие обусловлено крайней необходимостью, интересами национальной безопасности и целями предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности. По мнению административного истца, он законно и длительное время находился в Российской Федерации с 2007 года, всегда работал и оформлял разрешение на работу и патенты, оплачивал налоги. Данное решение нарушает его права на свободу выбора места жительства и свободу передвижения, вынуждая его покинуть территорию Российской Федерации.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" требования административного иска удовлетворены: признано незаконным и отменено решение Управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу от "дата" о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации гражданину Республики Таджикистан Пирназарову Р.Р, "дата" года рождения, сроком до "дата"; на административного ответчика Главное управление Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и "адрес" возложена обязанность внести в соответствующие базы данных сведения об отмене указанного решения от "дата" о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации гражданину Республики Таджикистан Пирназарову Р.Р, "дата" года рождения.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить решение, как постановленное при неправильном установлении обстоятельств дела и применении норм материального права.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что Пирназаров Р.Р, "дата" года рождения, является гражданином Республики Таджикистан.

Решением Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и "адрес" от "дата" на основании пп. 4 ст. 26 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" Пирназарову Р.Р. закрыт въезд в Российскую Федерацию сроком до "дата".

Основанием для принятия решения послужило то обстоятельство, что административный истец в период своего пребывания на территории Российской Федерации неоднократно в течение 3 лет был привлечен к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административных правонарушений на территории Российской Федерации, а именно в соответствии с ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (постановление от "дата"); с ч. 1 ст. 12.12 КоАП РФ (постановление от "дата"); с ч.1 ст. 12.15 КоАП РФ (постановление от "дата"); с ч. 3 ст. 12.23 КоАП РФ (постановление от "дата"); с ч. 2 ст. 12.16 КоАП РФ (постановление от "дата"); с ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (постановление от "дата").

Факты привлечения к административной ответственности по указанным основаниям административным истцом не оспариваются.

Удовлетворяя требования административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято лишь по формальным основаниям, то есть без учета характера и тяжести совершенных административных правонарушений и других существенных обстоятельств; созданы препятствия для реализации прав административного истца на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации, на оказание им необходимого содержания его семьи; из совершенных административных правонарушений, только одно повлекло ДТП и причинение ущерба.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируют нормы Федерального закона от "дата" N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Согласно ст. 4 названного закона иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

В пунктах 5, 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от "дата" N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от "дата" и Протоколов к ней" указано: как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Учитывая, что пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность такого отказа, суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными. В противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

В Определении от "дата" N 55-О Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что при оценке нарушения тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от "дата" N 5-П, суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся, в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

Таким образом, определяющее значение имеют тяжесть содеянного, размер и характер причиненного ущерба, степень вины правонарушителя и иные существенные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении взыскания.

Факт неоднократного привлечения Пирназарова Р.Р. к административной ответственности за совершение на территории Российской Федерации в течение трех лет административных правонарушений подтверждается копиями постановлений о привлечении к административной ответственности, сведениями, содержащимися в справке официальной базы ГИБДД МВД России АС ЦБДУИГ МВД России, согласно которым Пирназаров Р.Р. был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (нарушение пешеходом или пассажиром транспортного средства Правил дорожного движения), по ч. 1 ст. 12.12 КоАП РФ (проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 12.10 настоящего Кодекса и частью 2 настоящей статьи), по ч.1 ст. 12.15 КоАП РФ (Нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части дороги, встречного разъезда, а равно движение по обочинам или пересечение организованной транспортной или пешей колонны либо занятие места в ней), по ч. 3 ст. 12.23 КоАП РФ (нарушение требований к перевозке детей, установленных Правилами дорожного движения), по ч. 2 ст. 12.16 КоАП РФ (поворот налево или разворот в нарушение требований, предписанных дорожными знаками или разметкой проезжей части дороги), по ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (нарушение пешеходом или пассажиром транспортного средства Правил дорожного движения).

Указанные в оспариваемом решении постановления о привлечении гражданина Республики Таджикистан Пирназарова Р.Р. к административной ответственности вступили в законную силу.

Таким образом, материалами дела подтверждено неоднократное в течение трех лет совершение административным истцом административных правонарушений, с которыми Федеральный закон от "дата" N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (подпункт 4 статьи 26) связывает принятие решения о не разрешении иностранному гражданину въезда на территорию Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что помимо шести административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (постановление от "дата"); ч. 1 ст. 12.12 КоАП РФ (постановление от "дата"); ч.1 ст. 12.15 КоАП РФ (постановление от "дата"); ч. 3 ст. 12.23 КоАП РФ (постановление от "дата"); ч. 2 ст. 12.16 КоАП РФ (постановление от "дата"); ч. 1 ст. 12.29 КоАП РФ (постановление от "дата"), послуживших основанием для принятия "дата" УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес" оспариваемого решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, Пирназаровым Р.Р. за период пребывания в Российской Федерации совершены также следующие административные правонарушения:

- "дата" по ст. 12.23 КоАП РФ (нарушение правил перевозки людей);

- "дата" по ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ (нарушения, предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, совершенные в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или "адрес");

- "дата" по ст. 12.18 КоАП РФ (невыполнение требования Правил дорожного движения уступить дорогу пешеходам, велосипедистам или иным участникам дорожного движения (за исключением водителей транспортных средств), пользующимся преимуществом в движении);

- "дата" по ст. 20.1 КоАП РФ (мелкое хулиганство).

Доказательств, опровергающих факты привлечения Пирназарова Р.Р. к административной ответственности, не представлено.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1); лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5).

Вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении свидетельствует о том, что административным истцом было совершено противоправное действие, при этом его вина в совершении такого деяния была установлена.

Частью 1 статьи 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 настоящего Кодекса.

Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами.

В рассмотренном деле обстоятельства того, что совершенные административным истцом административные правонарушения не представляли угрозы, являлись малозначительными, могли быть подтверждены только соответствующими процессуальными решениями, принятыми в рамках дела об административном правонарушении.

Поскольку таких доказательств не представлено, судебная коллегия полагает, что не имеется оснований к иной оценке совершенных административным истцом деяний.

При этом, одно из административных правонарушений (от "дата") повлекло дорожно-транспортное происшествие, с причинением ущерба второму участнику.

Указанные обстоятельства, характеризующие личность Пирназарова Р.Р, свидетельствуют о пренебрежительном отношении административного истца к законодательству Российской Федерации, устойчивом противоправном поведении данного иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Федерации. Иные меры реагирования в отношении Пирназарова Р.Р. указанных целей безопасности российского правопорядка не достигали.

С выводом суда первой инстанции о нарушении оспариваемым решением требований статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в связи с наличием устойчивой связи Пирназарова Р.Р. с Российской Федерацией, судебная коллегия согласиться не может, в связи со следующим.

Из справки с места жительства административного истца (село Дакки Д. Х. "адрес" Республики Таджикистан) от "дата", подписанной председателем председателем Д. "20-солагии Истиклол", следует, что Пирназаров Р.Р. является единственным кормильцем семьи, состоящей из пяти человек (жена - Пирназарова З, совершеннолетняя дочь Пирназарова М, несовершеннолетние дети Пирназарова П, Г, сестра Пирназарова Б.). Характеристика Пирназарову Р.Р. с места жительства председателем Д. "20-солагии Истиклол" дана положительная, как честного, добросовестного и порядочного человека.

В Российской Федерации административный истец близких родственников, недвижимого имущества не имеет; доказательств, свидетельствующих об утрате социальных связей с государством, гражданином которого он является, не представлено.

В обоснование доводов о чрезмерности оспариваемого решения административным истцом представлено направление из районного центра здоровья "адрес" Республики Таджикистан от "дата", из которого следует, что сестра административного истца - Пирназарова Б.Р, 1964 года рождения, находится на диспансерном учете у врача окулиста в Центре здоровья "адрес", ей дано направление в центр микрозирургии глаза им. С.Н. Федорова в Санкт-Петербурге с целью ее обследования, госпитализации и обследования.

Учитывая объяснения административного истца о том, что его сестра нуждается в его помощи, квалифицированном лечении в медицинском центре им. Федорова в Санкт-Петербурге, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о нарушении оспариваемым решением законных прав административного истца и членов его семьи, поскольку представленные в материалы дела документы не подтверждают необходимость получения Пирназаровой Б.Р. (сестрой административного истца) экстренного лечения, а также не свидетельствуют о невозможности получения лечения на территории "адрес". При этом, согласно объяснениям административного истца данное направление медицинского учреждения до настоящего времени реализовано не было, сестра Пирназарова Р.Р. на лечение в Российскую Федерацию не прибыла.

Как установлено в ходе рассмотрения дела и не оспаривается административным истцом, его нахождение на территории Российской Федерации обусловлено исключительно осуществлением трудовой деятельности, и не свидетельствует об установлении устойчивых семейных и социальных связей со страной пребывания. При этом, характеристик с места работы в Российской Федерации административный истец не представил.

Таким образом, отсутствуют доказательства устойчивых семейных и социальных связей на территории Российской Федерации, утраты таких связей на территории страны гражданской принадлежности Пирназаровым Р.Р.

Административный истец, указывающий на соответствующую правовую чрезмерность решения ГУ МВД по Санкт-Петербургу и "адрес", уклонился от представления доказательств, обосновывающих его доводы.

При этом административный иск не основан на экстраординарных обстоятельствах, связанных с личностью самого административного истца, которые, в силу присущей им не публичности, скрыты от постороннего контроля и фиксации, подлежат раскрытию только самим административным истцом.

В таких обстоятельствах отсутствие таких доказательств, бремя представления которых, исходя из природы заявленных правоотношений, следует отнести на административного истца, свидетельствует о необоснованности доводов административного иска.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что является обоснованным утверждение административного ответчика, что истец проявил свое пренебрежительное отношение к законодательству, действующему на территории страны пребывания, в то время как установленные нормы, определяющие неоднократность применения мер административной ответственности к иностранному гражданину, утверждены с целью установления принципов признания и соблюдения иностранным гражданином российских законов как одного из основных критериев для определения возможности и желательности его пребывания на территории Российской Федерации.

С учетом изложенных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что решение УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес" от "дата" о временном неразрешении гражданину Республики Таджикистан Пирназарову Р.Р. въезда в Российскую Федерацию по основаниям, предусмотренным пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", соответствует охраняемым законом целям, поскольку обусловлено систематическим противоправным поведением административного истца, совершившего неоднократно административные правонарушения, в том числе связанные с нарушением Правил дорожного движения при управлении автомобилем, являющимся источником повышенной опасности, чем созданы угроза жизни и здоровью неопределенного круга лиц, являющихся, как и административный истец, участниками дорожного движения, а также причинен реальный ущерб.

С учетом вышеприведенных норм права и разъяснений о порядке их применения, указанное неразрешение на въезд могло быть преодолено истцом в избранном им порядке в связи с наличием каких-либо исключительных, объективных причин личного характера, которые бы подтверждали чрезмерное и неоправданное вмешательство Российской Федерации в его личную и семейную жизнь. При этом несоразмерность этого вмешательства должна быть очевидна, несмотря на сознательное нарушение заявителем положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в период пребывания в Российской Федерации, чего в рассматриваемом деле ни судом первой инстанции, ни судебной коллегией не установлено.

Учитывая изложенное, и принимая во внимание отсутствие у истца членов семьи - граждан Российской Федерации, доказательств наличия устойчивых личных и социальных связей на территории Российской Федерации, судебная коллегия не усматривает оснований для применения в отношении истца положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в противном случае это будет способствовать формированию на территории Российской Федерации атмосферы безнаказанности, что несовместимо с принципом неотвратимости ответственности.

Оценивая законность и обоснованность постановленного решения миграционного органа, судебная коллегия приходит к выводу, что решение носит ограниченный во времени характер, соразмерный по своей природе допущенным административным истцом нарушениям.

Оспариваемое решение преследует общественно полезные цели в том смысле, в котором обладает свойством общей превенции по отношению к иным иностранным гражданам и стимулирует с их стороны уважение и соблюдение законодательства Российской Федерации. При этом в рассмотренном деле соблюдается баланс частного и публичного интереса.

Несоразмерность чрезмерного и неоправданного вмешательства государства в личную и семейную жизнь истца должна быть очевидна, несмотря на сознательное допущение им нарушения законодательства в период пребывания в Российской Федерации, чего в данном случае не имеется.

Оснований полагать, что краткосрочные меры ответственности (до "дата") являются чрезмерными, у судебной коллегии не имеется.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 23 от "дата" "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Таким образом, постановленное судом решение о признании незаконным решения от "дата" о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию не может быть признано отвечающим требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем, решение суда подлежит отмене.

В удовлетворении иска надлежит отказать по приведенным выше основаниям.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 29 ноября 2018 года отменить.

В удовлетворении требований административного искового заявления Пирназарова Р. Р. к Главному управлению Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным решения - отказать.

Председательствующий:

Судьи: