Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 28 мая 2019 г. по делу N 33а-12004/2019

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Головкиной Л.А, Ильичевой Е.В.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 28 мая 2019 года административное дело N2а-1862/2019 по апелляционной жалобе Ефремова С. Н, Писарогло К. П. на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 5 марта 2019 года по административному иску Ефремова С. Н, Писарогло К. П. к Комитету по вопросам законности, правопорядка и безопасности о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А, объяснения представителей административного ответчика - Снегирева Н.С, Воробьева А.В, судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

Ефремов С.Н, Писарогло К.П. обратились в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просили признать решение административного ответчика о предложении переноса публичного мероприятия на специализированную площадку в Удельном парке, не соответствующую целям публичного мероприятия, незаконным; обязать административного ответчика соблюдать постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, согласовать публичное мероприятие в заявленном административными истцами месте, либо предложить административным истцам альтернативное место, с равной или лучшей заявленному удаленностью от центра города, и главное в окружении значимого городского пространства, а не лесопарковой зоны.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что ими "дата" административному ответчику было подано уведомление о намерении провести "дата" публичное мероприятие в форме митинга на пешеходной зоне площади Ленина, расположенной у памятника Ленину, с 14.00 до 16.00, со сбором участников с 13.00, с целью: демонстрация несогласия граждан России с социально-экономическим и политическим курсом Правительства Российской Федерации, в том числе выступление против законопроекта сенатора Андрея Клишаса об изоляции российского сегмента Интернета, против цензуры в Интернете, против пакета Яровой, против политических репрессий в адрес граждан России. С предполагаемой численностью участников публичного мероприятия 2000 человек. "дата" истцы получили на руки письмо N... от "дата" с отказом согласования публичного мероприятия в заявленном месте, и предложением провести в специализированном месте, расположенном в Удельном парке. Административный ответчик в обоснование причины отказа указал, что вся заявленная в уведомлении площадь занята в эту дату с 10.00 до 18.00. Специализированное место в Удельном парке представляет собой асфальтированную площадку среди деревьев в намного более удаленном от центра города парке (чем место заявленное административными истцами), с плохой транспортной доступностью. По мнению административных истцов, такая площадка не подходит для заявленного ими мероприятия. Кроме того, административные истцы ссылаются на то, что предложенный административным ответчиком вариант предполагает наличие обратной коммуникативной связи только с лесными животными, которые не обладают государственными или иными публичными полномочиями. Организаторам публичного мероприятия не было предложено ничего в центре города, и ничего в пределах городских улиц и площадей.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В заседание апелляционной инстанции не явились административные истцы, которые извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, об отложении дела не просили и доказательств наличия уважительных причин неявки не представили.

Согласно статьям 150 (часть 2), 226 (часть 6), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителей административного ответчика, приходит к следующему.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, "дата" административными истцами в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга было подано уведомление о проведении публичного мероприятия "дата" с 14 часов до 16 часов в форме митинга в пешеходной зоне площади Ленина, с предполагаемым количеством участников публичного мероприятия - 2 000 человек, с указанием цели публичного мероприятия - демонстрация несогласия граждан России с социально-экономическим и политическим курсом Правительства Российской Федерации, в том числе выступление против законопроекта сенатора Андрея Клишаса об изоляции российского сегмента интернета, против цензуры в интернете, против пакета Яровой, против политических репрессий в адрес граждан России. Демонстрация мнения граждан о том, что они не желают быть источником средств для коррумпированной и неэффективной государственной машины.

По результатам рассмотрения уведомления административных истцов о проведении публичного мероприятия Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга направил в адрес Ефремова С.Н, Писарогло К.П. ответ от "дата" за N N.., в котором указал, что по информации, полученной от администрации "адрес" Санкт-Петербурга, "дата" с 10.00 до 18.00 на площади Ленина состоится культурно-массовое мероприятие "Семейный квест", посвященный празднованию Масленицы. При проведении мероприятия будет задействована вся территория площади Ленина, звукоусиливающая аппаратура и палатка. Также указав, что необходимость использования сцены и звукоусиливающей аппаратуры для проведения заявленного митинга, невозможность свободного перемещения по территории площади Ленина участников и зрителей обоих мероприятий, а также лиц, привлеченных организаторами для обеспечения общественного порядка, медицинской и иной помощи, не позволяет избежать конфликтных ситуаций между участниками и зрителями мероприятий и приведет к невозможности реализовать цели мероприятий. В связи с изложенным, в соответствии с пп.2 п.1 ст. 12 Федерального закона, Комитет предложил организаторам рассмотреть вопрос об изменении места и (или) времени проведения мероприятия или провести мероприятие в заявленный день и время на асфальтированный площадке, расположенной в Удельном парке в 520 м от "адрес" и 260 м от "адрес" и прилегающей территории. Кроме того, Комитет указал, что о принятом организаторами решении просят проинформировать Комитет письменно. А также обращено внимание, что в соответствии с п.5 ст. 5 Федерального закона, в случае, если организатор мероприятия не согласует в установленные сроки предложенное Комитетом мотивированное изменение места проведения мероприятия, организатор не вправе проводить мероприятие.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга не могло быть дано согласование на проведение публичного мероприятия, поскольку на площади Ленина "дата" с 10.00 до 18.00 запланировано культурно-массовое мероприятие "Семейный квест", посвященный празднованию Масленицы.

Судебная коллегия, полагая сформулированные выводы суда обоснованными, исходит из положений статьи 31 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

При этом права и свободы человека и гражданина в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В то же время, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от "дата" N... -П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от "дата" N54-ФЗ (далее по тексту - Федеральный закон о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях) в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко", право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Статьёй 3 Федерального закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях установлено, что проведение публичного мероприятия основывается на принципе законности - соблюдении положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации, и добровольности участия.

Порядок реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование регламентирован Федеральным законом Российской Федерации от "дата" N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", согласно пункту 1 части 4 статьи 5 которого организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего федерального закона.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подаётся его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трёх дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения (статья 7 указанного нормативного акта).

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия, что предусмотрено часть 1 статьи 8 Федерального закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Аналогичные правовые нормы на региональном уровне предусмотрены пунктом 1-1 Закона Санкт-Петербурга от "дата" N... "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге".

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 указанного выше Федерального закона.

В силу пункта 2 части 1 статьи 12 этого же нормативного правового акта, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан: довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трёх дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его доведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации в Определении от "дата" N... -О-О, использование в части 5 статьи 5 Федерального закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, таких понятий, как "мотивированное предложение" и "согласовании", свидетельствует о том, что орган публичной власти вправе лишь предложить изменить место и (или) время проведения публичного мероприятия, причём такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от "дата" N... -О-О).

Таким образом, приведённые нормы законодательства с учётом их конституционного толкования обязывают органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления в пределах их компетенции не согласовывать проведение публичного мероприятия до устранения организатором выявленных несоответствий, содержащихся в уведомлении, законодательным предписаниям.

То есть, параметры публичного мероприятия, включая форму, время и место проведения публичных мероприятий, могут подлежать изменению или корректировке в рамках согласительных процедур между его организатором и уполномоченными органами публичной власти. Вопрос о возможности проведения таких мероприятий в конкретном месте и время подлежит разрешению в каждом конкретном случае с учётом всех обстоятельств.

Исходя из имеющихся материалов, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о соблюдении Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга требований закона.

Оценивая оспариваемое предложение Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, изложенное в письме от "дата", судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что в соответствии с требованиями пункта 2 части 1 статьи 12 указанного ранее федерального закона, уполномоченным органом субъекта федерации заявителю предложено изменить место проведения заявленного мероприятия, что не является отказом или запретом, либо ограничением проведения подобных мероприятий на иной предложенной территории.

Анализируя основание, положенное в основу предложения органом публичной власти иного места проведения заявленного к проведению "дата" публичного мероприятия, со ссылкой на проведение "дата" с 10.00 до 18.00 на площади Ленина культурно-массового мероприятия "Семейный квест", посвященного празднованию Масленицы, при проведении которого будет задействована вся территория площади Ленина, звукоусиливающая аппаратура и палатка, в том числе указав на необходимость использования сцены и звукоусиливающей аппаратуры для проведения заявленного митинга, невозможность свободного перемещения по территории площади Ленина участников и зрителей обоих мероприятий, а также лиц, привлеченных организаторами для обеспечения общественного порядка, медицинской и иной помощи, судебная коллегия отмечает следующее.

Как следует из письма администрации "адрес" Санкт-Петербурга, "дата" с 10 часов 00 минут до 18 часов 00 минут на площади Ленина состоится культурно-массовое мероприятие "Семейный квест", посвященный празднованию Масленицы, организатором выступает ГБУ ДО УВР ДМ "адрес" Санкт-Петербурга "Академический", при проведении которого будут использована вся территория площади Ленина, а также задействована звукоусиливающая аппаратура и палатка, в связи с чем администрация "адрес" считала невозможным согласование мероприятия.

Согласно части 1.1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера специально отведенные места. Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Из смысла указанных норм следует, что закон не содержит исчерпывающего перечня мест, в которых невозможно проведение публичного мероприятия, в связи чем компетентному органу государственной власти при получении уведомления о проведении публичного мероприятия надлежит оценить безопасность его проведения в заявленных местах в каждом конкретном случае.

При этом, судом обосновано указано на то, что проведение культурно-массового мероприятия, ярмарки и иного мероприятия, не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, само по себе не может являться законным основанием для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, заявленного к проведению в специально отведенном месте, однако проведение массового мероприятия (ярмарки, культурно-массового мероприятия), не относящегося по смыслу Закона о публичных мероприятиях к публичному мероприятию, может расцениваться как законное основание для предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Таким образом, как верно указано судом, административным ответчиком правомерно учтено, что Масленица является для россиян традиционным старинным народным праздником, который сопровождается массовыми гуляньями, мероприятия проводимые ежегодно на Масленицу привлекают большое количество людей, разных возрастных категорий.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей (Постановления от "дата" N 15-П, от "дата" N 4-П, от "дата" N 9-П, от "дата" N 9-П и др.).

Вводя процедуру предварительного уведомления органов публичной власти о проведении таких публичных мероприятий, как митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, федеральный законодатель имел целью реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на свободу собраний в условиях, обеспечивающих соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности, достижение баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и иных лиц - с другой, и исходил из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам (как участвующим, так и не участвующим в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан (как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них не участвующих), а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

Приведенная правовая позиция, выраженная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от "дата" N 12-П, соответствует позиции Европейского Суда по правам человека, который полагает, что требование подать уведомление о проведении публичного мероприятия не нарушает сущность права на свободу собраний и не только позволяет примирить это право с правами и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков или преступлений (Постановления от "дата" по делу "Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции" и от "дата" по делу "Мольнар (Molnar) против Венгрии").

Из указанного следует, что потенциальная опасность нарушения общественного порядка, а, следовательно, причинения ущерба нравственному и физическому здоровью граждан требует должного контроля со стороны органов публичной власти, в обязанности которых входит принятие разумных мер для обеспечения мирного проведения публичных мероприятий. Соответственно, именно на орган государственной власти возложена обязанность по предотвращению потенциальной опасности нарушения общественного порядка, для чего предоставлено право оценивать известные указанному органу обстоятельства, в том числе и на предмет возможности и безопасности проведения двух и более мероприятий в одном месте в одно время.

При этом ни Конституцией Российской Федерации, ни Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", ни иными законами и нормативно-правовыми актами Российской Федерации не определен приоритет обеспечения проведения публичных мероприятий перед проведением иных культурно-массовых мероприятий, организуемых органами местного самоуправления, спланированных ранее.

Проведением публичных мероприятий общественно-политического характера, к коим относятся заявленное, с учетом запланированного "дата" с 10.00 до 18.00 культурно-массового мероприятия "Семейный квест", посвященного празднованию Масленицы, при проведении которого будет использоваться вся территория пл. Ленина, а также задействована звукоусиливающая аппаратура и палатка, посещаемости данных мест, создает реальную угрозу безопасности участников мероприятий и иных лиц.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что принятие органами публичной власти определённых мер (предложение иного места для проведения подобного рода мероприятий в заявленную дату) представляется объективно необходимым, в том числе для обеспечения общественного порядка и безопасности всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в таком мероприятии).

Доводы о том, что предложенное Комитетом место возможного проведения заявленных мероприятий, расположенное в Удельном парке в 520 метрах от "адрес" и 260 метрах от "адрес" и прилегающей территории не будет отвечать целям проведения этих мероприятий, не подтверждаются материалами дела, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения.

Доказательств того, что предложенное Комитетом место проведения публичного мероприятия в Санкт-Петербурге не соответствует достижению целей планируемого мероприятия и не отвечает его социально-политическому значению, административными истцами не представлено. В связи с этим изменение места проведения публичного мероприятия не ограничивает право участников публичного мероприятия на свободное выражение своего мнения, в том числе, не создает препятствий на информирование неопределенного круга лиц (жителей и гостей города) о социально-политическом значении проводимого публичного мероприятия.

Таким образом, судом обоснованно указано на то, что доводы истца о нецелесообразности проведения публичных мероприятий вне заявленного им места их проведения ввиду не достижения их целей, для которых они организуются не нашли своего подтверждения.

Во взаимосвязи изложенного, вывод суда о соответствии оспариваемого ответа Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга от "дата" требованиям действующего закона является правильным; равно как и признаётся обоснованным предложение организаторам публичных мероприятий иного места их проведения, имеющее своей целью обеспечение баланса прав организаторов и иных третьих лиц.

При таком положении, судебная коллегия не находит оснований для отмены состоявшегося судебного решения.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

Решение судом постановлено с соблюдением норм материального и процессуального права, юридически значимые обстоятельства судом установлены правильно, представленные сторонами доказательства надлежаще оценены судом, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований к его отмене.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 5 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: