Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 20 августа 2019 г. по делу N 33а-18470/2019

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Головкиной Л.А, Шиловской Н.Ю.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-2859/2019 по апелляционной жалобе Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 сентября 2018 года, принятое по административному иску Хужаева Ж. С. к Главному управлению Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А, объяснения представителя административного ответчика - Красновой Е.И, судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

Хужаев Ж.С. обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и отменить решение административного ответчика о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, обязании устранить нарушения.

В обоснование требований административного иска Хужаев Ж.С. указал, что является гражданином Республики Узбекистан; в отношении него было принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. С оспариваемым решением административный истец не согласен, считает его незаконным, необоснованным и нарушающим его права и законные интересы

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" требования административного искового заявления удовлетворены: признано незаконным и отменено решение Управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и "адрес" (далее - УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес") от "дата" о запрете на въезд в Российскую Федерацию гражданину Республики Узбекистан Хужаеву Ж.С, "дата" года рождения, въезд в Российскую Федерацию не разрешен до "дата".

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ставит вопрос об отмене решения, с вынесением нового об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Административный истец Хужаев Ж.С. о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции извещался надлежащим образом, в судебное заседание не явился, доказательств уважительности причин неявки не представил, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявлял, в связи с чем, руководствуясь положениями статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствии не явившегося административного истца.

Судебная коллегия, выслушав объяснения представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что Хужаев Ж.С, "дата" года рождения, является гражданином Республики Узбекистан.

Решением Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и "адрес" от "дата", с учетом решения об исправлении описки от "дата", Хужаеву Ж.С. закрыт въезд в Российскую Федерацию на основании пп. 4 ст. 26 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ на 3 года до "дата".

Основанием для вынесения данного решения послужило, что административный истец в период своего пребывания на территории Российской Федерации был неоднократно привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 12.5 КоАП РФ (постановление от "дата"), ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ (постановление от "дата").

Факты привлечения к административной ответственности по указанным основаниям административным истцом не оспариваются.

Удовлетворяя требования административного искового заявления, суд первой инстанции, исходил из того, что оспариваемым решением созданы препятствия для реализации прав и свобод Хужаева Ж.С, а положения пп.11 п.1 ст. 27 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ не могут быть применены к административному истцу, поскольку Хужаев Ж.С. не совершил нарушений, предусмотренных данной статьей; совершенные административным истцом административные правонарушения не создавали угрозу общественной безопасности.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, в связи со следующим.

Признавая решение УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес" от "дата" о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации в отношении Хужаева Ж.С, суд указал на невозможность применения к административному истцу пп. 11 п. 1 ст. 27 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ, положенного в основу оспариваемого решения УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес".

Между тем, данное обстоятельство, по мнению судебной коллегии, не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого решения, поскольку в данной части административным ответчиком в решении допущена явная описка, которая впоследствии была исправлена путем принятия УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу решения об исправлении описки от "дата": пп. 11 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ заменен на пп. 4 ст. 26 Федерального закона от "дата" N 114-ФЗ; также исправлена описка в части срока неразрешения въезда: срок 5 лет до "дата" заменен на 3 года до "дата".

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации регулируют нормы Федерального закона от "дата" N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно ст. 4 названного закона иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

В пунктах 5, 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от "дата" N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от "дата" и Протоколов к ней" указано: как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Учитывая, что пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не предусматривает безусловный отказ в выдаче разрешения на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность такого отказа, суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными. В противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

В Определении от "дата" N 55-О Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что при оценке нарушения тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Факт неоднократного привлечения Хужаева Ж.С. к административной ответственности за совершение на территории Российской Федерации в течение трех лет административных правонарушений подтверждается представленными в суд апелляционной инстанции копиями постановлений и имеющимися в материалах административного дела сведениями, содержащимися в выписке АС ЦБДУИР МВД России, из которых следует, что Хужаев Ж.С. был привлечен к административной ответственности по ст. 12.05 КоАП РФ (управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых в соответствии с Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения эксплуатация транспортного средства запрещена, за исключением неисправностей и условий, указанных в частях 2 - 7 настоящей статьи), ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния).

Указанные постановления о привлечении гражданина Республики Узбекистан Хужаева Ж.С. к административной ответственности вступили в законную силу.

Таким образом, материалами дела подтверждено неоднократное в течение трех лет совершение административным истцом административных правонарушений, с которыми Федеральный закон от "дата" N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (подпункт 4 статьи 26) связывает принятие решения о не разрешении иностранному гражданину въезда на территорию Российской Федерации.

Оценивая характер совершенных административных, суд первой инстанции пришел к выводу об их малозначительности.

Между тем, согласно пункту 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от "дата" N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, о чем должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу.

Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

При малозначительности административного правонарушения административный истец подлежал освобождению от административной ответственности. При этом данное обстоятельство могло быть принято во внимание должностным лицом, разрешающим вопрос о привлечении к административной ответственности.

Вместе с тем, постановления по делам об административном правонарушении, сведения о которых положены в основу оспариваемого решения, отменены не были. Административный истец названными постановлениями привлечен к административной ответственности.

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1); лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5).

Вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении свидетельствует о том, что административным истцом было совершено противоправное действие, при этом его вина в совершении такого деяния была установлена.

Частью 1 статьи 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 настоящего Кодекса.

Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами.

В рассмотренном деле обстоятельства того, что совершенные административным истцом административные правонарушения не представляли угрозы, являлись малозначительными, могли быть подтверждены только соответствующими процессуальными решениями, принятыми в рамках дела об административном правонарушении.

Поскольку таких доказательств не представлено, судебная коллегия полагает, что не имеется оснований к иной оценке совершенных административным истцом деяний.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что Конституционным Судом Российской Федерации принято постановление от "дата" N 5-П, согласно которому суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство.

Доказательств, опровергающих факты привлечения Хужаев Ж.С. к административной ответственности, не представлено.

Указанные обстоятельства, характеризующие личность Хуфизова Ж.С, свидетельствуют о пренебрежительном отношении административного истца к законодательству Российской Федерации.

С выводом суда первой инстанции о нарушении оспариваемым решением требований статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в связи с наличием устойчивой связи Хужаева Ж.С. с Российской Федерацией, судебная коллегия согласиться не может, в связи со следующим.

Доказательств, свидетельствующих о наличии в Российской Федерации у административного истца близких родственников, доказательств, свидетельствующих об утрате социальных связей с государством, гражданином которого он является, не представлено.

В Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства должны быть гарантированы права в сфере семейной жизни, охраны здоровья и защита от дискриминации при уважении достоинства личности согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (статья 7; статья 17, часть 1; статья 19, часть 2; статья 21; статья 38, части 1 и 2; статья 41, часть 1 Конституции Российской Федерации).

Статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В пунктах 68 - 70 Постановления ЕСПЧ от "дата" "Дело "Алим (Alim) против Российской Федерации" (жалоба N 39417/07) Европейский Суд указал на следующее.

Европейский Суд напоминает, что статья 8 Конвенции защищает право на установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром и иногда может затрагивать вопросы социальной идентичности лица. Совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие "личной жизни" в значении статьи 8 Конвенции.

Несмотря на наличие или отсутствие "семейной жизни", выдворение оседлого мигранта, таким образом, приводит к нарушению его права на уважение "частной жизни".

По мнению судебной коллегии, административный истец не может быть отнесен к числу оседлых мигрантов.

Согласно представленным в материалы дела сведениям из официальной базы ГИБДД МВД России, АС ЦБДУИГ МВД России, ИЦ ГУ МВД России, Хужаев Ж.С. периодически временно пребывает на территории Российской Федерации с 2011 года.

То обстоятельство, что административный истец осуществлял трудовую деятельность на территории Российской Федерации, оформлял патенты и разрешения на работу, уплачивал налог на доходы по патенту, не свидетельствуют о наличии у административного истца на территории Российской Федерации устойчивой социальной связи и утрате таковой на территории страны гражданской принадлежности.

При таких обстоятельствах, административный истец, ссылаясь на чрезмерность принятого органом миграционного учета решения, не представил каких-либо доказательств, свидетельствующих о таких юридически значимых обстоятельствах, как наличие устойчивых связей на территории РФ, формирование круга общения, друзей, коллег по работе.

Административный истец, указывающий на соответствующую правовую чрезмерность решения ГУ МВД по Санкт-Петербургу и "адрес", уклонился от представления доказательств, обосновывающих его доводы.

При этом административный иск не основан на экстраординарных обстоятельствах, связанных с личностью самого административного истца, которые, в силу присущей им не публичности, скрыты от постороннего контроля и фиксации, подлежат раскрытию только самим административным истцом.

В таких обстоятельствах отсутствие таких доказательств, бремя представления которых, исходя из природы заявленных правоотношений, следует отнести на административного истца, свидетельствует о необоснованности доводов административного иска.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что является обоснованным утверждение административного ответчика, что истец проявил свое пренебрежительное отношение к законодательству, действующему на территории страны пребывания, в то время как установленные нормы, определяющие неоднократность применения мер административной ответственности к иностранному гражданину, утверждены с целью установления принципов признания и соблюдения иностранным гражданином российских законов как одного из основных критериев для определения возможности и желательности его пребывания на территории Российской Федерации.

С учетом изложенных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что решение УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и "адрес" от "дата" о временном неразрешении гражданину Республики Узбекистан Хужаеву Ж.С. въезда в Российскую Федерацию по основаниям, предусмотренным пп. 4 ст. 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", соответствует охраняемым законом целям, поскольку обусловлено систематическим противоправным поведением административного истца, совершившего неоднократно административные правонарушения, в том числе связанные с нарушением Правил дорожного движения при управлении автомобилем, являющимся источником повышенной опасности, чем созданы угроза жизни и здоровью неопределенного круга лиц, являющихся, как и административный истец, участниками дорожного движения.

С учетом вышеприведенных норм права и разъяснений о порядке их применения, указанное неразрешение на въезд могло быть преодолено истцом в избранном им порядке в связи с наличием каких-либо исключительных, объективных причин личного характера, которые бы подтверждали чрезмерное и неоправданное вмешательство Российской Федерации в его личную и семейную жизнь. При этом несоразмерность этого вмешательства должна быть очевидна, несмотря на сознательное нарушение заявителем положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в период пребывания в Российской Федерации, чего в рассматриваемом деле не установлено.

Учитывая изложенное, и принимая во внимание отсутствие у истца членов семьи - граждан Российской Федерации, доказательств наличия устойчивых личных и социальных связей на территории Российской Федерации, судебная коллегия не усматривает оснований для применения в отношении истца положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в противном случае это будет способствовать формированию на территории Российской Федерации атмосферы безнаказанности, что несовместимо с принципом неотвратимости ответственности.

Оценивая законность и обоснованность постановленного решения миграционного органа, судебная коллегия приходит к выводу, что решение носит ограниченный во времени характер, соразмерный по своей природе допущенным административным истцом нарушениям.

Оспариваемое решение преследует общественно полезные цели в том смысле, в котором обладает свойством общей превенции по отношению к иным иностранным гражданам и стимулирует с их стороны уважение и соблюдение законодательства Российской Федерации. При этом в рассмотренном деле соблюдается баланс частного и публичного интереса.

Оснований полагать, что краткосрочные меры ответственности (до "дата") являются чрезмерными, у судебной коллегии не имеется.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 23 от "дата" "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Таким образом, постановленное судом решение о признании незаконным решения от "дата" о неразрешении иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию не может быть признано отвечающим требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем, решение суда подлежит отмене.

В удовлетворении иска надлежит отказать по приведенным выше основаниям.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 сентября 2018 года отменить.

В удовлетворении требований административного искового заявления Хужаева Ж. С. к Главному управлению Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным решения - отказать.

Председательствующий:

Судьи: