Пояснительная записка к проекту федерального закона N 98081096-2 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 98081096-2 "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" относится к числу "хозяйственных" законов, регламентирующих деятельность коммерческих организаций. К таким законам, ранее принятым Государственной Думой и вступившим в силу, относятся законы "Об акционерных обществах", "О производственных кооперативах", "О сельскохозяйственной кооперации" и "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Организационно-правовая форма коммерческой организации - государственное (муниципальное) унитарное предприятие - является одной из форм ведения государством и муниципальными образованиями предпринимательской деятельности. Целью деятельности государственных и муниципальных предприятий является также выпуск особо значимой продукции (товаров), в том числе такой, которая в силу закона может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Государственные и муниципальные предприятия несут большую нагрузку по оказанию населению услуг социального характера. Государственные и казенные предприятия до сих пор составляют основу отечественной оборонной промышленности и транспорта. В настоящее время в промышленности число государственных и муниципальных предприятий составляет около 4 процентов от общего числа предприятий. Эти предприятия производят примерно 10 процентов промышленной продукции и обеспечивают занятость почти 15 процентов промышленно-производственного персонала. На долю государственных и муниципальных предприятий транспорта приходится около одной трети грузооборота (в основном железнодорожный) и около 80 процентов пассажирских перевозок (в основном железнодорожный и муниципальный транспорт). Государственные и муниципальные предприятия торговли обеспечивают 9 процентов розничного товарооборота, строительные организации выполняют примерно 12 процентов от общего объема подрядных работ.

До настоящего времени в стране существует ситуация, в которой правовое положение и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется только Гражданским кодексом Российской Федерации, а для федеральных казенных предприятиями - также подзаконными актами. Однако многие аспекты деятельности государственных и муниципальных предприятий Гражданским кодексом не регламентируются детально. Также, в соответствии с Гражданским кодексом, ряд положений, регламентирующих деятельность таких предприятий, должны быть определены в специальном законе о государственных и муниципальных унитарных предприятий. Поэтому важность принятия данного закона обусловлена необходимостью устранения пробелов в законодательстве, регламентирующем правовое положение государственного и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственника его имущества. Принятие Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" прямо предусмотрено пунктом 6 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Закон сохраняет структурную преемственность к ранее принятым "хозяйственным" законам. Закон состоит из 35 статей, разделенных на шесть глав: общие положения; создание унитарных предприятий; имущество и уставной фонд унитарного предприятия; управление унитарным предприятием; реорганизация и ликвидация унитарных предприятий; заключительные и переходные положения.

Законопроект определяет следующие виды унитарных предприятий (п.2 ст.2):

унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (государственное предприятие или муниципальное предприятие);

унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие).

Такая классификация унитарных предприятий позволяет, с одной стороны, установить общие для таких предприятий правовые нормы и, с другой стороны, установить специальные нормы для каждого вида унитарных предприятий.

Законопроект определяет правоспособность унитарного предприятия (ст.3), требования к фирменному наименованию предприятия (ст.4), его филиалам и представительствам, (ст.5), дочерним предприятиям. Законопроект устанавливает случаи, когда государственное (муниципальное) предприятие не может создавать дочернее предприятие, определяет общий порядок передачи имущества дочернему предприятию (ст.7). Отдельные статьи посвящены ответственности унитарного и дочернего предприятий (cт.8 и 9).

Законопроект определяет общий порядок учреждения унитарного предприятия (ст.10), требования к сведениям, которые должны содержаться в его учредительных документах (уставе).

Глава III законопроекта определяет источники формирования имущества унитарного предприятия и требования к размеру и составу уставного фонда унитарного предприятия.

Статья 14. законопроекта устанавливает, что уставный фонд государственного предприятия должен быть не менее десяти тысячекратной, а для муниципального предприятия - не менее тысячекратной установленной федеральным законом величины минимального размера оплаты труда. Для обеспечения достаточно высокой ликвидности активов предприятия доля денежных средств, вносимых в качестве взноса в уставный фонд государственного (муниципального) предприятия при его создании, должна составлять не менее десятой части размера уставного фонда.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 6 статьи 115 ГК РФ Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательством казенного предприятия при недостаточности его имущества, в таком предприятии уставный фонд не образуется.

Законопроект также определяет порядок формирования уставного, резервного и иных фондов, а также условия и порядок увеличения или уменьшения уставного фонда государственного (муниципального) предприятия (ст.15, 16, 17 и 18).

Земельный участок, на котором расположено государственное (муниципальное) предприятие, закрепляется за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования. Унитарное предприятие также может иметь земельные участки на праве аренды или ином основании, вытекающем из договора (ст.13).

Так как правоспособность государственного (муниципального) унитарного предприятия, в отличие от других коммерческих организаций, является специальной (п.2 ст.52 ГК РФ), законопроект устанавливает порядок распоряжения имуществом предприятия (ст.20 и 21). Движимым имуществом (в том числе произведенной продукцией) такое предприятие распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных настоящим законопроектом, другими федеральными законами и иными правовыми актами.

Государственное (муниципальное) предприятие может распоряжаться недвижимым имуществом только с согласия собственника. Такое предприятие может распоряжаться имуществом лишь в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Законопроект устанавливает, что сделки, совершенные государственным (муниципальным) предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Уставом государственного муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника. Такая норма законопроекта позволит собственнику имущества (органу, осуществляющему полномочия собственника) контролировать совершение предприятием крупных сделок и целесообразность распоряжения имуществом предприятия.

Законопроект предусматривает, что в случае отчуждения предприятием или распоряжения иным образом недвижимым имуществом, относящимся к объектам социально-бытового назначения (жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона), соответствующее муниципальное образование имеет преимущественное право на приобретение такого имущества (ст.20).

Законопроектом предусмотрено, что казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными правовыми актами Российской Федерации.

Сведения об органе, осуществляющим полномочия собственника (федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством Российской Федерации - для казенных предприятий), с согласия которого унитарное предприятие распоряжается имуществом в случаях, предусмотренных законопроектом, отражаются в уставе предприятия. Такая норма совместно с положениями пункта 7 статьи 11 законопроекта направлена на защиту интересов кредиторов и других контрагентов общества.

Глава IV законопроекта устанавливает порядок управления унитарным предприятием. В соответствии с ГК РФ и настоящим законопроектом, управление в государственном (муниципальном) унитарном предприятии носит единоличный характер (ст.23). Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор и другое) осуществляет свою деятельность в соответствии с заключенным с ним трудовым договором (контрактом).

Законопроектом предусмотрены определенные требования, предъявляемые к руководителю предприятия. Он не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, в число учредителей (участников) которого входит возглавляемое им унитарное предприятие.

Руководитель также не вправе занимать должности, а также выполнять оплачиваемую работу в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях (кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности), заниматься предпринимательской деятельностью быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального органа управления коммерческой организации, кроме случаев, если участие в органах управления коммерческой организации входит в его должностные обязанности в соответствии с федеральным законодательством либо законодательством субъекта Российской Федерации.

Руководитель обязан по требованию собственника имущества унитарного предприятия, если иное не предусмотрено законом, возместить убытки, причиненные им унитарному предприятию.

Отдельная статья законопроекта (ст.24) регламентирует порядок совершения сделок, в которых имеется заинтересованность. Такие сделки могут осуществляться только с согласия собственника имущества предприятия. Аналогичные нормы включены в федеральные законы "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью" и имеют своей целью защитить интересы предприятия и собственника имущества предприятия от возможных злоупотреблений со стороны руководителя предприятия.

Статьи 25 и 26 устанавливают права собственника имущества унитарного предприятия и определяет порядок осуществления контроля за деятельностью предприятия. Наряду с другими правами, законопроект предоставляет право собственнику имущества унитарного предприятия обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных ГК РФ и настоящим законопроектом. Собственник также вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Собственник имущества государственного (муниципального) предприятия имеет право получать часть прибыли от использования предприятием имущества, находящегося в его хозяйственном ведении. Размер части прибыли, а также порядок и сроки перечисления прибыли определяется уставом предприятия. Такая норма позволяет дифференцировать изъятие прибыли у предприятий в зависимости от их рентабельности, а также с учетом конъюнктуры рынка и проводимой государством экономической и промышленной политики. Законопроект устанавливает, что изъятая прибыль предприятия поступает в бюджет соответствующего уровня.

Законопроект прямо устанавливает, что правомочия собственника по созданию, реорганизации, ликвидации казенного предприятия и утверждение (внесение изменений) в его устав осуществляются только Правительством Российской Федерации.

Глава V законопроекта посвящена вопросам реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

Законопроект достаточно подробно регламентирует процедуры реорганизации унитарного предприятия, в формах, предусмотренных ГК РФ, а именно:

слияния двух или нескольких унитарных предприятий;

присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий;

разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий;

выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий.

Законопроект предусматривает, что унитарное предприятие может быть преобразовано только в открытое акционерное общество и в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.

В целом, настоящий законопроект должен способствовать повышению эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона
"О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

Размер расходов федерального бюджета, связанных с созданием, деятельностью, реорганизацией, ликвидацией, а также расходов, связанных с ответственностью Российской Федерации по обязательствам государственных предприятий, имущество которых находится в федеральной собственности, определяется Правительством РФ, и подлежит включению в состав расходной части федерального бюджета на очередной финансовый год.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или
принятию в связи с принятием закона "О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях"

Принятие указанного закона потребует приведения в соответствие с его нормами следующих актов федерального законодательства:

Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий", Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 908 "Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия", Постановление Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1138 "О Порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)", Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" и вытекающие из указанных актов акты федеральных органов исполнительной власти; другие акты Правительства РФ, касающиеся утверждения уставов федеральных казенных предприятий, а также приказ Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. N 116 "Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия, находящегося в ведении Минэкономики России".