Решение Московского областного суда от 20 марта 2019 г. по делу N 3а-62/2019

Московский областной суд в составе:

судьи Московского областного суда Воронина Д.Ю.

при секретаре Тягай А.А.

с участием прокурора Смирновой М.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-62/2019 по административному исковому заявлению ЕЕА о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области, утвержденных решением Совета депутатов г.о. Подольск Московской области от 25 января 2018 года N 43/1 в части: фрагмента карты градостроительного зонирования части территории городского округа Подольск, устанавливающего территориальную зону СХ-3 в отношении земельного участка площадью *** кв. м, на котором расположен объект капитального строительства (библиотека) и установления видов разрешенного использования на земельном участке площадью 4080 кв. м, на котором расположена библиотека, не предусматривающих вида "культурное развитие",

УСТАНОВИЛ:

25 января 2018 года Советом депутатов городского округа Подольск Московской области принято решение N 43/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области" (далее - Решение от 25 января 2018 года N 43/1).

ЕЕА (далее - административный истец) обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, и в уточненной редакции административных исковых требований просил о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области в части в части: фрагмента карты градостроительного зонирования части территории городского округа Подольск, устанавливающего территориальную зону СХ-3 в отношении земельного участка площадью 4080 кв. м, на котором расположен объект капитального строительства (библиотека) и установления видов разрешенного использования на земельном участке площадью 4080 кв. м, на котором расположена библиотека, не предусматривающих вида "культурное развитие".

В обоснование требований административный истец указал, что является собственником объектов капитального строительства, расположенных в поселке Стрелковской фабрики, д. 8, городского округа Подольск: библиотеки (кадастровый номер 50:27:0000000:***), овощехранилище (кадастровый номер 50:27:0020506:***), хозблок (кадастровый номер 50:27:0020506:***), уборная одноместная (кадастровый номер 50:27:0020506:***), уборная двухместная (кадастровый номер 50:27:0020506:***). До принятия оспариваемого нормативного акта земельный участок, на котором расположены указанные объекты был отнесен к жилой зоне Ж-2, а после принятия оспариваемого акта к зоне для сельскохозяйственного производства СХ-3 Указывает на то, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки ограничили его в правах пользования объектами недвижимости, он лишился возможности использовать принадлежащие ему объекты по их назначению, производить реконструкцию, ремонт, строительство.

В связи с уточнением административного искового заявления указал, что нормативный акт оспаривается лишь в части, касающейся ограничения прав на использование одного объекта, находящего в собственности, - библиотеки (кадастровый номер 50:27:0000000:***). Полагает, что Правила землепользования и застройки приняты без учета: фактического использования истцом земельного участка, необходимого для эксплуатации библиотеки, сложившейся застройки и планировки территории, существующего землепользования, что нарушает положения пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 и пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ), а также противоречат целям разработки правил.

В судебном заседании административный истец и его представитель поддержали заявленные требования. Представили письменные объяснения.

Представитель Совета депутатов городского округа Подольск Московской области (далее - административный ответчик) и администрации городского округа Подольск Московской области административный иск не признала, указав, что решение от 25 января 2018 года N 43/1 принято Советом депутатов в рамках его компетенции, с соблюдением действующего законодательства, оспариваемое положение нормативного правового акта не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, не нарушает прав и законных интересов административного истца, просила отказать в удовлетворении требований в полном объеме. Представлены письменные пояснения.

Представитель заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области просила отказать в удовлетворении административного иска, по основаниям, изложенным в письменных пояснениях.

Заслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, изучив материалы административного дела, выслушав заключение прокурора, полагавшей, что основания для удовлетворения требования административного истца отсутствуют, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актам нарушен или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу положений части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Согласно пунктам "б", "в" и "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также вопросы защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003г. N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вопросы вступления в силу муниципальных правовых актов урегулированы статьей 47 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Согласно названной норме муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном Уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается Уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений.

В соответствии с пдп. 11.19 пункта 11 статьи 24 Устава городского округа Подольск Московской области (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, местных нормативов градостроительного проектирования городского округа Подольск отнесено к компетенции Совета депутатов городского округа Подольск.

25 января 2018 года Советом депутатов городского округа Подольск Московской области принято решение N 43/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области".

Как видно из выписки из протокола 43-го заседания Совета депутатов городского округа Подольск Московской области от 25.01.2018 года за принятие указанного решения проголосовал 31 депутат, присутствовавший на заседании. Общее число депутатов установлено пунктом 1 статьи 24 Устава городского округа Подольск Московской области и составляет 35 депутатов. Решение принято единогласно.

Решение в соответствии с пунктом 7 статьи 34 Устава официально опубликовано в Вестнике муниципального образования "Городской округ Подольск Московской области" от 31 января 2018 года N 1/4, на сайте Администрации городского округа Подольск Московской области по адресу: http://подольск-администрация.рф/wp-content/uploads/2018/08/1_4-ot-31.01. 2018.pdf и сайте Совета депутатов городского округа Подольск Московской области по адресу http://www.gorsovet-podolsk.ru/decisions-1/p13_sectionid/1/p13_currentpag e/5/p13_pagesize/25/p13_searchby/title.

Принятию указанного решения предшествовали публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области, назначенные постановлением главы городского округа Подольск от 24.05.2017 N 134-пг, информация о которых публиковалась в установленном порядке и размещалась на официальном сайте администрации Администрации городского округа Подольск Московской области по адресу: http://подольск-администрация.рф.

Вступившим в законную силу решением Подольского городского суда Московской области от 9 апреля 2018 года по делу N 2а-2234/2018 отказано в удовлетворении требований ЕЕА о признании незаконными действий по подготовке и утверждению оспариваемых в настоящем административном деле Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области.

С учетом установленных обстоятельств, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят, по мнению суда, в пределах полномочий Совета депутатов городского округа Подольск Московской области, опубликован и вступил в силу в соответствии с федеральным законодательством и статьей 36 Устава. Доказательств обратного материалы административного дела не содержат.

Нормативный правовой акт административным истцом, лицами, участвующими в деле, по порядку назначения и проведения публичных слушаний, опубликования заключения по результатам проведения публичных слушаний, в которых административный истец принимал участие и направлял свои предложения, по порядку принятия, а также по порядку опубликования нормативного правового акта не оспаривается.

Обращаясь к доводам административного истца о противоречии оспариваемых им положений нормативного акта положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации суд приходит к следующему.

Вступившим в законную силу решением Подольского городского суда Московской области от 31 мая 2018 года по делу N 2-1784/2018 удовлетворены исковые требования Администрации городского округа Подольск к ЕЕА и признано отсутствующим право собственности ЕЕА на объекты недвижимости: овощехранилище (кадастровый номер 50:27:0020506:***), хозблок (кадастровый номер 50:27:0020506:***), уборная одноместная (кадастровый номер 50:27:0020506:***), уборная двухместная (кадастровый номер 50:27:0020506:***).

Как установлено судом при рассмотрении настоящего административного дела, в соответствии с выкопировкой карты градостроительного зонирования части территории городского округа Подольск - поселка Стрелковской фабрики, являющейся частью утвержденных Правил землепользования и застройки территории, указанный административным истцом объект недвижимости библиотека (кадастровый номер 50:27:0000000:***), а также земельный участок площадью *** кв. м, на котором расположена библиотека и иные ранее принадлежавшие административному истцу объекты недвижимости, располагается в территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения (СХ-3).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Судом установлено и не оспаривается сторонами, что, как на момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки территории, так и на момент рассмотрения дела по существу, Генеральный план городского округа Подольск, в котором были бы определены границы населенного пункта поселка Стрелковской фабрики в установленном порядке не принят и не утвержден.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Земельный участок площадью *** кв.м, на котором расположена библиотека и иные ранее принадлежавшие административному истцу объекты недвижимости, не сформирован, не поставлен на кадастровый учет и административному истцу на праве собственности не принадлежит, что не оспаривается сторонами и подтверждается вступившими в законную силу решениями Подольского городского суда Московской области от 28 ноября 2016 года по делу N 2а-8716/2016, от 31 мая 2018 года по делу N 2-1784/2018.

Исходя из обстоятельств, установленных указанными судебными актами и подтвержденных материалами настоящего административного дела, которые никем не опровергнуты, испрошенный для предоставления в собственность земельный участок площадью *** кв.м. и в отношении которого оспариваемым нормативным актом установлена территориальная зона СХ-3, а также с учетом положений статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, значительно превышает площадь необходимую для эксплуатации лишь одного объекта недвижимости, находящего в собственности административного истца с наименованием "библиотека" (кадастровый номер 50:27:0000000:***), тогда как изначально такая площадь была определена с учетом эксплуатации иных объектов недвижимости, право собственности на которые у ЕЕА признано отсутствующим.

При таком положении права и законные интересы административного истца отнесением земельного участка площадью именно *** кв.м. к территориальной зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения (СХ-3), не нарушены.

Обстоятельства, связанные с рассмотрением вопроса о предоставлении в собственность ЕЕА земельного участка площадью *** кв.м, имели место 05.12.2018, т.е. после принятия оспариваемого нормативного правового акта. Документы и материалы, связанные с этим процессом, правового значения для разрешения настоящего административного дела не имеют, поскольку в совокупности носят лишь проектируемый характер.

Подлежат отклонению также и доводы административного истца о том, что оспариваемый им в части нормативный акт ограничил его в правах пользования объектом недвижимости, он лишился возможности использовать его объекты по назначению, производить реконструкцию, ремонт, строительство.

Согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Кроме того, градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Установление ранее действовавшим документом территориального планирования, а именно Правилами землепользования и застройки сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района Московской области, утвержденными решением Совета депутатов сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района от 07.08.2012 года N 189/40, для спорного земельного участка площадью 4080 кв.м. территориальной зоны застройки индивидуальными и блокированными домами (Ж-2), на что ссылаются административный истец, не препятствовало органу местного самоуправления при реализации своих полномочий в градостроительной деятельности изменить территориальное зонирование территории поселка Стрелковской фабрики в том числе с учетом того, что Генеральный план сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района Московской области принят не был.

Кроме того, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Отсутствие в оспариваемом нормативной акте положений, которые разрешали бы в территориальной зоне сельскохозяйственного производства СХ-3 такой вид разрешенного использования земельного участка, как "культурное развитие" (код 3.6 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540), предусматривающего размещение библиотек, в числе основных и вспомогательных видов разрешенного использования, по мнению суда, также не свидетельствует о нарушении прав административного истца.

Объект недвижимости с кадастровым номером 50:27:0000000:***, находящийся в собственности ЕЕА, имеет наименование "библиотека", тогда как по своему назначению является нежилым зданием, что явствует из выписки из ЕГРН со сведениями об основных характеристиках объекта от 19.02.2018 (т. 1, л.д. 45).

Доказательств того, что названный объект недвижимости собственник использует исключительно в целях развития библиотечного дела в соответствии с положениями Федерального закона "О библиотечном деле" не имеется.

Содержание вида разрешенного использования с кодом 3.6 "культурное развитие" входит в содержание вида разрешенного использования, с кодом 3.0 "общественное использование объектов капитального строительства", что прямо следует из указанного Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540.

Как видно из содержания статьи 33 оспариваемых Правил землепользования и застройки градостроительный регламент для зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 в числе вспомогательных видов разрешенного использования также предусматривает целый ряд видов, отнесенных к коду 3.0, что не препятствует использовать в установленном порядке объект капитального строительства с кадастровым номером 50:27:0000000:*** в общественных целях.

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска, поскольку Правилы землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Подольск Московской области от 25 января 2018 года N 43/1, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции и в оспариваемой части не противоречит требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ЕЕА о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области, утвержденных решением Совета депутатов г.о. Подольск Московской области от 25 января 2018 года N 43/1 в части: фрагмента карты градостроительного зонирования части территории городского округа Подольск, устанавливающего территориальную зону СХ-3 в отношении земельного участка площадью *** кв. м, на котором расположен объект капитального строительства (библиотека) и установления видов разрешенного использования на земельном участке площадью 4080 кв. м, на котором расположена библиотека, не предусматривающих вида "культурное развитие", - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Воронин Д.Ю.

Решение принято в окончательной форме 25 марта 2019 года.