Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 03 октября 2019 г. по делу N 33-885/2019

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего

Цакировой О.В,

судей

Лиджиева С.В. и Сидоренко Н.А.

при секретаре Акшибаевой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Шалхакова И.Б. к Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия о взыскании невыплаченных сумм пенсии за выслугу лет по апелляционной жалобе исполняющего обязанности Министра социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 июля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Цакировой О.В, объяснения истца Шалхакова И.Б, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия

установила:

Шалхаков И.Б. обратился в суд с иском к Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия о взыскании невыплаченных сумм пенсии за выслугу лет, мотивируя следующим. В период с 4 июля 1994 года по 1 июня 2016 года (более 20 лет) он замещал государственную должность Республики Калмыкия - Руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия. В настоящее время он является пенсионером и получателем пенсии за выслугу лет, назначенной ему как лицу, замещавшему государственную должность Республики Калмыкия. Пенсия за выслугу лет была назначена ему решением Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия от 03 июня 2016 года в размере 40670 руб. 04 коп. в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-3 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия". Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года, вышеуказанный закон признан недействующим. С 27 июля 2016 года выплата пенсии за выслугу лет прекращена. Во исполнение указанных судебных актов 18 ноября 2016 года Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия принял Закон N 207-V-3 "О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Калмыкия". 9 июня 2018 года Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия был принят Закон Республики Калмыкия N 291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", который отменен апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2018 года.

Позже, 6 июня 2019 года, Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят Закон Республики Калмыкия N 51-VI-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", однако его действие распространяется лишь на правоотношения, возникшие с 01 июля 2019 года. Следовательно, законодатель не предусмотрел выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которые реализовали свое право на пенсию за выслугу лет в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-3 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия". В настоящее время в Республике Калмыкия отменены дополнительные гарантированные пенсионные права, новые не установлены. Просил взыскать с Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия невыплаченную пенсию за выслугу лет за период с 27 июня 2016 года по 30 июня 2019 года в размере 1501050 руб. 58 коп. за счет средств бюджета Республики Калмыкия.

В судебном заседании истец Шалхаков И.Б. исковые требования поддержал в полном объеме.

Представитель Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия Хулхачиева В.С. исковые требования не признала, просила в их удовлетворении отказать. Не оспаривая право истца на получение пенсии за выслугу лет, в обоснование возражений против удовлетворения иска сослалась на отсутствие закона и механизма выплаты такой пенсии.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 июля 2019 года исковые требования Шалхакова И.Б. удовлетворены. Взыскана с Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия в пользу Шалхакова И.Б. невыплаченная сумма пенсии за выслугу лет за период с 27 июля 2016 года по 30 июня 2019 года в размере 1501050 руб. 58 коп. за счет средств бюджета Республики Калмыкия.

В апелляционной жалобе исполняющий обязанности Министра социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия Ользятиева М.П. просит решение суда отменить полностью ввиду неправильного применения норм материального закона. Ссылаясь на правовую позицию, выраженную в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 года N 108-О-О, указывает, что в рамках действующего правового регулирования полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим. Суд первой инстанции, ссылаясь на возможность применения аналогии закона по данному делу, неправомерно произвел расчет пенсии за выслугу лет в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы". Произведя перерасчет пенсии за выслугу лет, суд первой инстанции фактически выполнил функции Министерства социального развития, труда и занятости республики. Принятие неправомерного решения суда привело к подмене функций органов законодательной и исполнительной власти Республики Калмыкия.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции истец Шалхаков И.Б. возражал против доводов апелляционной жалобы, просил в ее удовлетворении отказать, решение суда оставить без изменения.

Представитель Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, в суд не явился. В силу статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившегося представителя ответчика.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения истца, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что закон, предусматривавший установление истцу, как лицу, замещавшему государственную должность Республики Калмыкия, пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по старости отменен, а механизм соответствующего возмещения региональным законодателем не предусмотрен. Суд пришел к выводу о необходимости применения аналогии закона и взыскал в пользу истца с ответчика невыплаченные суммы пенсии за выслугу лет, определенной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы".

С такими выводами суда первой инстанции следует согласиться ввиду их соответствия нормам материального и процессуального законов и фактическим обстоятельствам дела.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, истец Шалхаков И.Б. в периоды с 04 июля 1994 года по 29 мая 2009 года и с 10 апреля 2012 года по 01 июня 2016 года замещал государственную должность Республики Калмыкия - руководителя Администрации Главы Республики Калмыкия.

Решением Министерства здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия от 02 июня 2016 года Шалхакову И.Б. назначена пенсия за выслугу лет с 02 июня 2016 года в размере 39314 руб. 37 коп. С 27 июля 2016 года выплата пенсии за выслугу лет прекращена в связи с отменой Закона Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) социальное обеспечение по возрасту, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции федерального законодателя (часть 2 статьи 39).

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Согласно пункту 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные правовые предписания содержатся в части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", устанавливающей условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным служащим, который закрепляет право государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации".

Реализуя предоставленное ему полномочие, законодатель урегулировал вопросы пенсионного обеспечения граждан в ряде законодательных актов.

Вопросы пенсионного обеспечения граждан регулируются, в частности, Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" правовое регулирование отношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 2).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно выражал правовую позицию о том, что, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обуславливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.

По смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" гарантии лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

В случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Закона (пункт 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений названного Указа исключительно за счет собственных средств.

Установление пенсий за выслугу лет (ежемесячных доплат к пенсиям) для лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, относится к дискреционным полномочиям законодателя субъекта Российской Федерации, который, принимая такое решение в соответствии с рекомендацией, закрепленной в пункте 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", должен учитывать положения данного Указа.

В Республике Калмыкия законодателем был принят Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкии".

Статьей 4 Закона Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З предусматривалось право лица, замещавшего государственные должности Республики Калмыкия, на пенсию за выслугу лет. Пенсия за выслугу лет указанному лицу устанавливалась в таком размере, чтобы сумма страховой пенсии по старости или по инвалидности и пенсии за выслугу лет составляла при замещении государственной должности свыше трех лет - 75 процентов их ежемесячного денежного вознаграждения.

Согласно части 5 статьи 6 Закона Республики Калмыкия от 12 мая 2009 года N 94-IV-З "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" лицо, замещавшее государственную должность Республики Калмыкия, имеет право на пенсию за выслугу лет на основании и в порядке, установленном законом Республики Калмыкия.

Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года, признан недействующим Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З (в редакции Закона от 14 мая 2015 года) "О пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" со дня вступления решения в законную силу.

Законом Республики Калмыкия от 18 ноября 2016 года N 207-V-З "О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Калмыкия" во исполнение апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года признан утратившим силу Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия".

9 июня 2018 года Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят Закон N 291-V-З "О ежемесячной социальной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", которым предусмотрено предоставление ежемесячной компенсационной выплаты лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия. Закон распространялся на правоотношения, возникшие с 27 июля 2016 года.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2018 года указанный Закон, регулировавший правоотношения, связанные с установлением и выплатой пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, признан недействующим и утратил силу со дня вступления решения суда в законную силу.

Отменив действие Закона Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 г. N 335-III-З об установлении лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по старости, Республика Калмыкия не предусмотрела надлежащий механизм соответствующего возмещения.

На момент рассмотрения дела в суде первой инстанции не был принят нормативный правовой акт Республики Калмыкия, определяющий порядок и условия пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности.

Между тем, отсутствие правового механизма регулирования отношений, связанных с установлением ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, само по себе не может означать фактического лишения указанных лиц гарантированного федеральным законодателем права на дополнительное пенсионное обеспечение, и рассматриваться в качестве отлагательного условия для реализации этого права.

Довод о том, что суд необоснованно применил аналогию закона к возникшим правоотношениям, признается судебной коллегии несостоятельным.

Согласно пункту 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон, и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

В силу частей 1, 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Суд разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами; в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

Применение закона по аналогии обусловлено необходимостью восполнения пробелов в правовом регулировании тех или иных отношений, направлено на защиту прав и законных интересов граждан, осуществление правосудия.

В данном случае спор возник в связи с отсутствием соответствующего правового регулирования отношений, связанных с установлением ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия.

Учитывая, что введенный в действие с 1 января 2002 года Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим, ссылка на необходимость применения по аналогии положений данного закона при расчете пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, отклоняется судебной коллегией.

Что касается доводов апелляционной жалобы о том, что суд фактически установилдля истца условия предоставления права на пенсию, без учета положений закона об установлении таких выплат за счет средств субъекта Российской Федерации и при этом фактически подменил собой органы законодательной и исполнительной власти Республики Калмыкия, то они необоснованны.

Согласно статье 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Применение судом по настоящему делу аналогии закона и вынесение решения о взыскании в пользу Шалхакова И.Б. невыплаченных сумм пенсии за выслугу лет полностью согласуется с вышеуказанной нормой статьи 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

О применении иного механизма определения размера дополнительного пенсионного обеспечения ответчиком не было заявлено ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения. Оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Председательствующий О.В. Цакирова

Судьи С.В. Лиджиев

Н.А. Сидоренко