Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 11 сентября 2019 г. по делу N 33а-1111/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики в составе:

председательствующего Дзыба З.И,

судей Езаовой М.Б, Кагиева Р.Б.

при секретаре судебного заседания Булгаровой С.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца Казиевой З.И. на решение Черкесского городского суда от 26 апреля 2019 года по делу по административному иску Казиевой З.И. к мэрии муниципального образования города Черкесска о признании отказ незаконным, обязании провести публичные слушания.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда КЧР Дзыба З.И, объяснения представителя административного истца Лазутовой Ю.Ю, поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя мэрии МО г. Черкесска Джандубаева Э.О, представителя Управления градостроительства и архитектуры мэрии МО г. Черкесска Баловой З.Б, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Казиева З.И. обратилась в Черкесский городской суд с административным иском к мэрии муниципального образования города Черкесска о признании решения незаконным, обязании провести публичные слушания. Требования мотивированы тем, что она является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель - земли населенных пунктов, виды разрешенного использования - для использования под рыболовческие пруды и для посадки многолетних насаждений, общей площадью 98936 кв.м. 05.10.2018г. она обратилась в Мэрию МО г. Черкесска с заявлением о проведении публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план с Правилами землепользования и застройки города Черкесска в части перевода принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" - из зон П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров" в зону Ж1 "Зона индивидуальной жилой застройки". Письмом от 13.12.2018г. N 4647 в удовлетворении заявления ей было отказано по причине несоответствия её заявления требованиям ст.ст. 30, 34 Градостроительного кодекса РФ и правилам землепользования и застройки города Черкесска, а также ввиду необеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Истец полагает, что, так как 26.11.2018 г. публичные слушания по её заявлению проведены с положительным заключением, Мэрия МО г. Черкесска незаконно отказала ей во внесении изменений в Генплан города. Казиева З.И. просила суд :

- Признать незаконным отказ Мэрии муниципального образования города Черкесска от 13.12.2018г. N 4647 по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Черкесска (в части перевода земельного участка по адресу: "адрес" ( "данные изъяты") - из зон П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров" в зону Ж1 "Зона индивидуальной жилой застройки");

- Обязать Мэрию муниципального образования города Черкесска принять решение по заявлению Казиевой З.И. о подготовке проекта решения о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Черкесска в части перевода земельного участка по адресу: "адрес" ( "данные изъяты") - из зон П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров" в зону Ж1 "Зона индивидуальной жилой застройки".

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление градостроительства и архитектуры мэрии муниципального образования города Черкесска.

Решением Черкесского городского суда КЧР от 26 апреля 2019 года в удовлетворении требований отказано.

На данное решение суда Казиевой З.И. подана апелляционная жалоба, в которой указано, что решение суда является незаконным, необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва ответчика на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно установилхарактер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, исследовал обстоятельства, имеющие значение для дела, собранным по делу доказательствам дал оценку в их совокупности в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Вместе с тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется и судом первой инстанции установлено не было. Судебная коллегия находит правильными указанные выводы суда, которые подробно изложены в мотивировочной части решения.

Установлено, что Казиевой З.И. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 98 936 кв.м, расположенный по адресу: "адрес"1, кадастровый номер "данные изъяты", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования -для использования под рыболовческие пруды и для посадки многолетних насаждений ( л.д.15).

Ранее данный земельный участок находился в аренде у гр. Б.С.В. для организации рекреационной зоны массового отдыха горожан в южной части города. Из 9,7 га - 3.0 га находились под водой (постановление Главы г. Черкесска N4986 от 13.11.2003 г.). Позднее часть земельного участка, находящегося в аренде у Б.С.В, была изъята в связи с вхождением его в полосу отвода федеральной железной дороги, в пользовании оставлен земельный участок площадью 9,8936 га (постановление Главы г. Черкесска N1585 от05.04.2004 г.).

Из представленного суду Генерального плана города Черкесска усматривается, что на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" имеются 3 водных объекта, он имеет зоны Р1 и П1, граничит с железной дорогой (л.д.145).

05 октября 2018 года Казиева З.И. обратилась к Руководителю мэрии (мэру) МО г. Черкесска Т.Р.А. с заявлением о проведении публичных слушаний по внесению изменений в Правила землепользования и застройки города Черкесска - частично из зоны Р1 и П1 перевести в общую зону Ж1 (л.д.47).

При этом Казиева З.И. в заявлении указала на частичное изменение зон земельного участка, не конкретизировав, какую именно часть земельного участка она хочет перевести из одной зоны в другую. Не приложены ею к заявлению сведения о разделе земельного участка на два и более, не определены границы земельного участка, который, по её мнению, следует перевести "... в общую зону Ж1".

Постановлением мэрии МО г. Черкесска N 560 02 ноября 2018 года принято решение о подготовке проекта постановления мэрии МО г. Черкесска о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Черкесска, в том числе по спорному адресу (л.д.162).

26 ноября 2018 года проведены публичные слушания по внесению изменений в Генеральный план с Правилами землепользования и застройки города Черкесска по вопросу перевода земельного участка по адресу: "адрес" ( "данные изъяты") - из зоны П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров" в зону Ж1 "Зона индивидуальной жилой застройки" (л.д.74).

Из протокола публичных слушаний от 26.11.2018г. следует, что в соответствии с требованиями Положения о проведении публичных слушаний, протокол и заключение о внесении изменений в Генеральный план с Правилами землепользования и застройки города Черкесска по спорному адресу будут направлены Руководителю мэрии (Мэру) МО г. Черкесска для подготовки проекта решения по внесению изменений в Генеральный план с Правилами землепользования и застройки города Черкесска, который будет рассмотрен соответствующей комиссией Думы муниципального образования, прокуратурой города Черкесска, после чего на заседании Думы будет принято окончательное решение (л.д.80).

При этом в ходе публичных слушаний представитель Казиевой З.И. Боташев Р.Н. не разъяснил, что Казиева З.И. имела в виду, указав в заявлении о проведении публичных слушаний "частично из зоны Р1 и П1 перевести в общую зону Ж1".

По результатам публичных слушаний принят проект решения о внесении изменений в решение Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 года N 32 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования города Черкесска с Правилами землепользования и застройки города Черкесска", который одобрен постановлением мэрии МО г. Черкесска от 10 декабря 2018 года N 622 (л.д.165). Однако в проект решения не вошел адрес спорного земельного участка (л.д.166)

13 декабря 2018 года в адрес Казиевой З.И. направлено письмо N 4647, из которого следует, что ей отказано в переводе земельного участка из зон П- 1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров" в зону Ж1 "Зона индивидуальной жилой застройки" ввиду несоответствия требованиям ст. 30, 34 Градостроительного кодекса РФ и Правилам землепользования и застройки города Черкесска, утвержденным решением Думы муниципального образования города Черкесска Карачаево- Черкесской Республики от 25.03.2010 N 32, а также не обеспечивает при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Проверяя законность и обоснованность принятого судебного акта, давая юридическую оценку представленным сторонами доказательствам, судебная коллегия полагает, что заявление Казиевой З.И. о проведении публичных слушаний не конкретизировано, из его содержания неясно, какую часть земельного участка мерою 98 936 кв.м. заявитель желает перевести из одной зоны в другую.

Отказывая в удовлетворении требований, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение отвечает требованиям закона, так как было принято уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме.

Испрашиваемые административным истцом изменения в Правила землепользования и застройки не конкретизированы и в том виде, в каком они содержатся в заявлении от 5 декабря 2018 года, будут противоречить принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что обжалуемое решение органа местного самоуправления является обоснованным и не носит произвольного характера.

Статьей 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются генеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации, собственностью граждан являются земельные участки, приобретенные гражданами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2); изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 3).

Из системного анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

Согласно п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт органов местного самоуправления, который регулирует как использование, так и изменение объектов недвижимости (изменение разрешённых видов использований) через введение градостроительных регламентов.

На территории города Черкесска действуют Правила землепользования и застройки г. Черкесска, утвержденные решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 N 32 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования города Черкесска с Правилами землепользования и застройки города Черкесска".

Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, принятым в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами г.Черкесска, а также с учетом положений иных актов и документов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития г. Черкесск, охраны его культурного наследия, окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Согласно данным Правилам землепользования и застройки г. Черкесска (ПЗЗ), для зоны Ж1 - Зона индивидуальной жилой застройки, установлены минимальный размер участка для строительства индивидуальных жилых домов - 270 кв. м, максимальный - 1000 кв. м (в соответствии с Постановлением Мэрии муниципального образования города Черкесска "Об утверждении предельных размеров земельных участков, предоставляемых на землях населенного пункта города Черкесска гражданам" от 28.02.2007).

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером ( "данные изъяты") площадью 98 936 кв. м. относится к категории земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования - для использования под рыболовческие пруды и для посадки многолетних насаждений, он находится в территориальной зоне П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров".

В соответствии с доводами сторон следует, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне П-1 "Производственные зоны предприятий IV и V класса вредности" и Р-1 "Зона городских парков, скверов, бульваров", для которых градостроительным регламентом Правил землепользования и застройки г. Черкесска минимальные и (или) максимальные размеры земельного участка, в том числе его площадь - не подлежат ограничению.

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Суд первой инстанции установил, что по проектам внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания.

Установив указанные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу о том, что уполномоченным органом местного самоуправления соблюден порядок организации и проведения публичных слушаний.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым внесение изменений в правила землепользования и застройки должно осуществляться при выявлении их несоответствия генеральному плану, суд правильно указал, что в рассматриваемом случае предлагаемые административным истцом изменения повлекут противоположные правовые последствия, связанные с появлением противоречий между генеральным планом и правилами землепользования.

Кроме того, судебной коллегией установлено, что предлагаемые административным истцом изменения не конкретизированы, в связи с чем у должностного лица отсутствовала реальная возможность рассмотреть заявление истца в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

При таких обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении административного иска.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, обстоятельства по делу проверены с достаточной полнотой, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют собранным по делу доказательствам, которым дана надлежащая оценка. Новых данных, опровергающих выводы суда и нуждающихся в дополнительной проверке, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Черкесского городского суда от 26 апреля 2019 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи