Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 сентября 2019 г. по делу N 33а-3816/2019

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Сильченко Р.П,

судей Соляникова Р.В, Данилова О.И.

при секретаре Сафоновой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11 июля 2019 г. по административному исковому заявлению Белоусовой О.В. к администрации Петрозаводского городского округа об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Иск подан по тем основаниям, что административный истец, являющаяся собственником земельного участка и расположенного на нем индивидуального жилого дома, (... ) обратилась в администрацию Петрозаводского городского округа (далее - администрация) с уведомлением о планируемой реконструкции названного объекта индивидуального жилищного строительства.

Уведомлением административного ответчика от (... ) административному истцу сообщено о несоответствии указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам.

После признания данного уведомления незаконным в судебном порядке по результатам его повторного рассмотрения органом местного самоуправления направлено уведомление от (... ) о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке в связи с тем, что спорный земельный участок не находится в зонах, для которых градостроительными регламентами предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов, а также по причине несоответствия правоустанавливающего документа на земельный участок, который был отведен под индивидуальное строительство дачи, виду разрешенного использования участка - "для индивидуальной жилой застройки".

Ссылаясь на то, что действующее законодательство не содержит подобных оснований для отказа в направлении уведомления, административный истец просила признать уведомление незаконным и возложить на административного ответчика обязанность выдать ей уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемой реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта.

Решением суда в иске отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение. В обоснование жалобы указывает, что на момент подачи ею уведомления каких-либо градостроительных регламентов, ограничивающих проведение реконструкции дома на спорном участке, не существовало. Оспариваемое решение нарушает право собственника на распоряжение имуществом. К особо охраняемой природной территории спорный участок не относится. В Едином государственном реестре недвижимости сведения о наличии в отношении земельного участка каких-либо ограничений и запретов отсутствуют. В резолютивной части решения суда не указан содержащийся в мотивировочной части вывод о незаконности оспариваемого решения административного ответчика относительно мотива о несоответствии документа о предоставлении земельного участка виду его разрешенного использования.

В судебном заседании административный истец и его представитель КочетковП.А. поддержали доводы апелляционной жалобы, дополнительно пояснив, что дом, расположенный на спорном земельном участке, находится в ветхом состоянии, в связи с чем необходима его реконструкция.

Представитель административного ответчика Даниленко Т.С. возражала против доводов жалобы. Пояснила, что внесение изменений в документы территориального планирования Петрозаводского городского округа, касающихся урегулирования правового статуса спорного земельного участка, возможно в 2020 - 2021 г.г, не исключив при этом установление для территории градостроительного регламента, допускающего индивидуальное жилищное строительство.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Из дела усматривается, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером (... ), площадью (... ) кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - "под строительство индивидуального жилого дома", расположенного по адресу: (... ) Граница участка в соответствии с требованиями земельного законодательства не установлена. На спорном участке возведен жилой дом с кадастровым номером (... ), площадью (... ) кв.м, также находящийся в собственности административного истца.

(... ) Белоусова О.В. обратилась в администрацию Петрозаводского городского округа с уведомлением о планируемой реконструкции упомянутого дома.

Уведомлением от (... ) административный ответчик указал на несоответствие параметров реконструируемого объекта предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

При этом орган местного самоуправления сослался на то, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки г.Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденными решением Петрозаводского городского совета от 11.03.2010 N 26/38-771, принадлежащий Белоусовой О.В. земельный участок расположен в зоне особо охраняемых природных территорий, в которой не предусмотрено строительство или реконструкция индивидуальных жилых домов.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 01 апреля 2019 г. уведомление администрации от 16 октября 2018 г. признано незаконным. На администрацию возложена обязанность в случае отсутствия иных оснований для отказа в месячный срок устранить допущенное нарушение путем направления уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Приведенное решение мотивировано тем, что в (... ) Министерством природных ресурсов и экологии Республики Карелия были проведены работы по установлению границ государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", в результате которых установлено, что в соответствии с данными государственного лесного реестра земельный участок с кадастровым номером (... ) не относится к землям лесного фонда и не входит в границы названного выше заказника. Включение Правилами землепользования и застройки данного участка в зону особо охраняемой природной территории - государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский" является произвольным и противоречит закону.

Оспариваемым в рамках настоящего дела уведомлением административному истцу сообщено о недопустимости размещения реконструируемого объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке в связи с тем, что спорный земельный участок не находится в зонах, для которых градостроительными регламентами предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.

Кроме того, административный ответчик указал на несоответствие правоустанавливающего документа на земельный участок (отведен под индивидуальное строительство дачи) виду разрешенного использования участка - "для индивидуальной жилой застройки".

Отказывая в иске, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исключение спорного земельного участка из зоны особо охраняемых территорий (Ро) в результате его необоснованного отнесения к землям лесного фонда и включения в границы государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский" не влечет распространение на этот участок правового режима зоны, предусматривающей индивидуальное жилищное строительство.

При этом суд обосновал свой вывод тем, что в соответствии со ст.ст. 28, 39 Правил землепользования и застройки строительство индивидуальных жилых домов допускается только в зонах застройки индивидуальными жилыми домами и жилыми домами блокированной застройки, а согласно абз. пятому п. 3.2.2 Генерального плана города Петрозаводска, утвержденного решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 N XXVI/XX-361, развитие существующих в м.Зимник садоводств не планируется.

Однако судебная коллегия с таким выводом суда согласиться не может.

Часть 10 ст. 51.1 ГрК РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований для направления уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

К их числу, помимо прочего, относится недопустимость размещения указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (п. 2 ч. 10 ст. 51.1 ГрК РФ).

В силу п. 1 ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам, к числу которых относятся, в частности, жилые зоны.

Согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (п. 2 ст. 85 ЗК РФ).

При этом п. 6 ст. 36 ЗК РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

С учетом приведенных выше положений, на административном ответчике лежала обязанность доказать, что земельный участок административного истца расположен в территориальной зоне, не допускающей индивидуальное жилищное строительство.

Как следует из материалов дела, в отношении спорного земельного участка градостроительные регламенты не установлены по причине его отнесения документами территориального планирования к территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский" и к землям лесного фонда.

Вместе с тем, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 01 апреля 2019 г. факт нахождения участка на указанных землях опровергнут.

Соответственно, какое-либо обоснование неустановления в отношении спорного земельного участка градостроительного регламента, не предусматривающего, в том числе, индивидуальное жилое строительство, отсутствует.

Согласно ч. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В соответствии с ч. 8 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция указанных в ч. 8 приведенной статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (ч. 9 ст.36 ГрК РФ).

Согласно положениям ч. 4 ст. 30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Это означает обязательное отнесение каждого земельного участка к одной из территориальных зон в целях обеспечения правовой определенности в вопросе его оборотоспособности.

Таким образом, предметом доказывания по настоящему делу является не факт ненахождения земельного участка в зоне, допускающей индивидуальное жилищное строительство, а факт его нахождения в конкретной зоне, в которой данное строительство не предусмотрено.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ч. 2 ст. 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пп. "а", "в", "г", "ж" п. 3, пп. "в" п. 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26,02.2010 N96 прямо относит нормы, не соответствующие принципу правовой определенности, к коррупциогенному фактору

Принятие нормативного правового акта, которым земельный участок включается в состав нескольких территориальных зон, равно как и неотнесение его этим актом ни к одной из таких зон, влечет правовую неопределенность относительно статуса земельного участка и объема прав его владельца.

Подобная норма в силу ее неопределенности не может регулировать спорные правоотношения и, как следствие, изменять ранее присвоенный земельному участку вид разрешенного использования. В противном случае имело бы место необоснованное нарушение законных интересов правообладателей таких участков в силу различного токования правоприменителем обозначенной нормы и невозможности реализации их прав.

Именно по мотивам наличия обозначенной выше правовой неопределенности вступившим в законную силу 01 августа 2019 г. решением Верховного Суда Республики Карелия от 28 марта 2019 г. Генеральный план г. Петрозаводска признан не действующим в части включения материалами по обоснованию Генерального плана в виде карт (основным чертежом, опорным планом, схемой инженерной подготовки территории, схемой развития транспортной инфраструктуры, картой зоны охраны памятников истории и культуры) спорного земельного участка в состав территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", отнесения его к особо охраняемым природным территориям, включения в зону запрещения нового жилищного строительства, зону коллективных садоводств, отнесения указанного земельного участка к лесным участкам.

Этим же решением признаны не действующими Правила землепользования и застройки в части включения картой градостроительного зонирования, картой зон с особыми условиями использования территории спорного земельного участка в состав территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", зону особо охраняемых природных территорий, отнесения его к лесным участкам.

При таких обстоятельствах следует признать, что вследствие нарушения органом местного самоуправления положений ГрК РФ при принятии документов территориального планирования в настоящее время земельный участок не отнесен ни к одной из территориальных зон, устанавливающих режим его использования.

Данное обстоятельство лишает административного истца в какой-либо определенной перспективе возможности использовать земельный участок как в соответствии с документами территориального планирования, так и по первоначальному назначению, поскольку ветхость расположенного на земельном участке жилого дома, как это следует из пояснений Белоусовой О.В, создает трудности в проживании в доме семьи, имеющей статус многодетной.

В свою очередь административным ответчиком не представлено доказательств того, что спорный земельный участок находится в конкретной территориальной зоне, градостроительные регламенты которой не допускают реконструкцию индивидуального жилого дома.

Содержание абз. пятого п. 3.2.2 Генерального плана г.Петрозаводска, предусматривающего сохранение и развитие территорий северного побережья Петрозаводской губы в научных, природоохранных, рекреационных целях, сохранение на перспективу Ботанического сада Петрозаводского университета и ландшафтного заказника "Заозерский", а также отсутствие планов развития существующих на полуострове Бараний берег, в м. Бараний берег, Зимник и Окунья Тонья садоводств, возникший правовой пробел не восполняет, поскольку приведенные положения не сформулированы достаточно конкретно для вывода о том, что на спорной территории невозможна реконструкция уже возведенных объектов капитального строительства.

Иных доказательств того, что нормотворческий орган при принятии документов территориального планирования исходил из обстоятельств, влекущих отнесение спорного земельного участка к зонам, на которые градостроительные регламенты не распространяются (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ) или в отношении которых такие регламенты не устанавливаются (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ), административным ответчиком не представлено.

Напротив, материалами настоящего дела, а также решением Верховного Суда Республики Карелия от 28 марта 2019 г, апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 01 августа 2019 г. подтверждается, что ни в состав территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", ни к землям лесного фонда участок не относится.

Изложенное, с учетом отсутствия доказательств обратного, не позволяет отнести земельный участок к зонам особо охраняемых территорий в порядке ч. 12 ст. 35 ГрКРФ, ст.ст. 94, 95 ЗК РФ и ст. 7.9 Генерального плана г.Петрозаводска.

Отнесение спорного участка Генеральным планом г.Петрозаводска к зоне запрещения нового строительства (до признания данных положений недействующими) не препятствовало реконструкции уже возведенного объекта, поскольку понятие реконструкции, приведенное в п. 14 ст. 1 ГрК РФ, не охватывается понятием строительства, раскрытым в п. 13 той же статьи.

То обстоятельство, что спорный участок был ранее был включен Генеральным планом г.Петрозаводска и в зону коллективных садоводств, также не свидетельствует о невозможности установления в его отношении градостроительного регламента, допускающего индивидуальное жилищное строительство, поскольку положения, регулирующие режим территориальной зоны садоводств, в Правилах землепользования и застройки отсутствуют, а в силу ч.ч. 1, 2 ст. 23 Федерального закона от 29.07.2017 N217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (код 13.2), возведение индивидуального жилого дома относится к разрешенным видам использования садового участка.

Что же касается такого мотива для направления уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, как несоответствие "отводного" документа на земельный участок (под индивидуальное строительство дачи) виду разрешенного использования участка, то судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что подобного основания ч. 10 ст.51.1 ГрК РФ не содержит.

По изложенным мотивам решение суда первой инстанции постановлено с нарушением норм материального права, в связи с чем оно подлежит отмене по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ, а административный иск - удовлетворению.

С административного ответчика в пользу административного истца в порядке ч. 1 ст. 111 КАС РФ подлежат взысканию судебные расходы в сумме 450 руб.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11 июля 2019 г. по настоящему делу отменить.

Принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Признать незаконным уведомление администрации Петрозаводского городского округа от (... ) (... ) о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером (... ).

В случае отсутствия иных оснований для отказа возложить на администрацию Петрозаводского городского округа обязанность направить Белоусовой О.В. уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером (... ).

Об исполнении решения суда сообщить в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в суд первой инстанции и административному истцу.

Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа в пользу Белоусовой О.В. расходы по уплате государственной пошлины в сумме (... )

Председательствующий

Судьи