Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 22 октября 2019 г. по делу N 33а-1195/2019

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе председательствующего судьи Шишовой В.Ю.

судей Бостанова Ш.А. и Болотовой Л.А.

с участием секретаря судебного заседания Жегулина А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда 22 октября 2019 года

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Белевцева С.А.

на решение Апанасенковского районного суда Ставропольского края от 31 мая 2019 года

по административному иску Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края о признании незаконным бездействие администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению Генеральной схемы очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством и возложении на администрацию Апанасенковского муниципального района Ставропольского края обязанности разработать и утвердить Генеральную схему очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством в срок до 01 января 2020 г,

заслушав доклад судьи Шишовой В.Ю,

установила:

Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился с административным исковым заявлением к администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края о признании незаконным бездействия администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению Генеральной схемы очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством и возложении на администрацию Апанасенковского муниципального района Ставропольского края обязанности разработать и утвердить Генеральную схему очистки муниципального образования в соответствии с действующим законодательством в срок до 01 января 2020 г.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что административным ответчиком представлена Генеральная схема очистки территорий населенных пунктов Апанасенковского муниципального района Ставропольского края (далее - Генеральная схема), разработанная в 2007 г. и утвержденная главой Апанасенковского муниципального района Ставропольского края 26 марта 2008 г.

Однако, представленная схема не соответствует требованиям действующего законодательства, так как данная схема не согласована с органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в нарушение требований пунктов 1.6, 2.2.3, 6.5 "СанПиН 42-128-4690-38. Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 05 августа 1988 г. N 4690-88.

Так, определения, принятые в схеме в разделе "Термины и определения" (стр.90-91) и, соответственно, применяемые по тексту в схеме не соответствуют положениям статьи 1 Закона N 89-ФЗ, устанавливающей основные понятия в области обращения с отходами.

В таблице 1.5 "Виды отходов, принимаемые: на полигон ТБО" (стр.20-28), указаны виды отходов, а также код их опасности по федеральному классификационному каталогу отходов, который состоит из 13 знаков.

Федеральный классификационный каталог отходов утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования N 242 от 22 мая 2017 г.

Однако, указанные в таблице 1.5 Генеральной схемы виды отходов, в том числе в кодифицированной форме состоящей из 13 знаков, не отвечают положениям приказа Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792, и не соответствуют требованиям действующего законодательства.

В нарушении указанных выше положений в Генеральной схеме Апанасенковского муниципального района определено удаление отходов на несанкционированную свалку, расположенную на 398 км государственной дороги Астрахань-Ставрополь, в 5 км от с. Дивное в 150 м от дорожного полотна (абзац 3 стр.30 и раздел 2.2 "Характеристика существующих объектов утилизации отходов (свалки, полигоны) в Апанасенковском муниципальном районе").

Разделом 2.1 (абзац 8 стр.29) установлено, что сбор отходов от частных домовладений осуществляется с помощью ведер и полиэтиленовых мешков непосредственно в мусоровоз, что противоречит положениям пункта 2.2.2. СанПиН 42-128-4690-88, предусматривающего, что для сбора твердых бытовых отходов следует применять в благоустроенном жилищном фонде стандартные металлические контейнеры. В домовладениях, не имеющих канализации, допускается применять деревянные или металлические сборники.

Также указанным разделом (абзац 10) установлена периодичность дезинфекции контейнеров один раз в квартал, что противоречит требованиям пункта 2.2.4. СанПиН 42-128-4690-88, устанавливающего иные сроки в летний период - при "несменяемой" системе - не реже одного раза в 10 дней, "сменяемой" - после опорожнения.

В таблицах 3.1, 3.2 и 3.3 подраздела 3.2.1 Раздела 3.2 Генеральной схемы (стр.37-39) установлены ориентировочные нормы накоплении ТБО, которые не соответствуют утвержденным приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26 декабря 2017 г. N 347 нормативам накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края.

Также подразделом 3.2.2.1 "Общие положения по организации работ" раздела 3.2 Генеральной схемы (стр.45) установлены сроки удаления отходов, согласно которому периодичность вывоза установлена с территории домовладений - не реже 1 раза в три дня, а с территории домовладений с особым режимом или в южной зоне с пищевой составляющей - ежедневно, что не соответствует требованиям пункта 2.2.1 СанПиН 42 -128-4690-88, устанавливающего сроки в зависимости от температурного режима не более одних и трех суток соответственно.

Подраздел 3.2.2.2.3 "Сбор и удаление крупногабаритных отходов" (стр. 47-48) не содержит сроков вывоза крупногабаритных отходов, установленных п. 2.2.9 СанПиН 42-128-4690-88, согласно которому удаление негабаритных отходов из домовладений следует производить по мере их накопления, но не реже одного раза в неделю.

Также способы обращения с медицинскими отходами, указанные: в подразделе 3.2.2.2.5 "Особенности накопления медицинских и биологических отходов" (стр.50-53) не учитывают действующие требования СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09 декабря 2010 г. N 163, что свидетельствует о не соответствии разделу 5.4 СанПиН 42-128- 1690-88.

Положения вышеназванного подраздела основаны на СанПиН 2.1.7.728-99 "Правила сбора, хранения и удаление отходов лечебно-профилактических учреждений", утративших силу с введением санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.7.2790-10 (Постановление Главного (государственного санитарного врача РФ от 04 марта 2011 г. N 18 "Об отмене СанПиН 2.1.7.728-99 "Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений").

Кроме того, Генеральная схема очистки территорий населенных пунктов Апанасенковского муниципального район Ставропольского края в нарушение СанПиН 42-128-4690-88 не содержит следующих сведений: о расчете и наличии на всех площадях и улицах, в садах, парках, на вокзалах, рынках, остановках городского транспорта и других местах урн, их очистке (пункты 4.1 5.1.2, 5.2.5 и 5.3.2); об уборке листьев в период листопада, наличии специально отведенных участков либо полей компостирования, предназначенных для вывоза листьев (пункт 4.8); о наличии согласований с учреждениями санэпидслужбы очередности планово-регулярной очистки в районах существующей застройки, периодичности удаления ТБО в каждом населенном пункте, а также договоров-графиков, составленных между организацией, производящей удаление отходов, жилищным органом (пункты 1.6, 1.8, 2.2.1,); о наличии ветеринарных объектов и отходов, образующихся в данных объектах (пункт 2.1.2); о наибольшем периоде образования отходов (пункт 2.1.4), который был принят при расчете объема мусоросборников.

Уточнив требования, прокурор просил возложить на администрацию Апанасенковского муниципального района Ставропольского края обязанность в течение 6 месяцев после вступления решения суда в законную силу привести Генеральную схему очистки территории населенных пунктов Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, утвержденную 26 марта 2008 г. главой Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, в соответствие с действующим законодательством и согласовать с санитарно-эпидемиологической службой - Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты и прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю (л.д. 3-6; 50-54).

Решением Апанасенковского районного суда Ставропольского края от 31 мая 2019 года в удовлетворении требований административного искового заявления Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края отказано.

В апелляционном представлении Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор Белевцев С.А. просит решение отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Повторяя доводы административного искового заявления, указывает, что суд неправильно определилобстоятельства, имеющие юридическое значение для существа возникшего спора, не применил нормы материального права, регулирующие данные правоотношения и дал неверную оценку представленным в материалы дела доказательствам.

Возражений на апелляционное представление прокурора не поступило.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, выслушав представителя прокуратуры Ставропольского края Ледовскую Н.В, действующую по доверенности, просившую отменить решение суда принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, а также представителя администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края Емельяненко Л.В, действующую по доверенности, полагавшую решение законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных законом оснований для отмены вынесенного по делу решения ввиду следующего.

Судом установлено, что Ставропольской межрайонной прокуратурой проводилась проверка исполнения органами местного самоуправления Ставропольского края полномочий в области обращения с отходами.

В ходе прокурорской проверки установлено, что Генеральная схема очистки территории населенных пунктов Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, утвержденная 26 марта 2008 г. главой Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, не соответствует СанПиН 42-128-4690-88, СанПиН 2.1.7.2790-10 и не согласована с санитарно-эпидемиологической службой - Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю.

Разрешая возникший по настоящему делу спор и отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции исходил из отсутствия у органов местного самоуправления поселений с 01 января 2016 г. соответствующих полномочий по разработке (приведению в соответствие с действующим законодательством) Генеральной схемы очистки муниципального образования Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, так как на сегодняшний день полномочия в области обращения с отходами относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда и с правовым обоснованием отказа в удовлетворении требований прокурора, основанными на неправильном применении норм материального права.

Право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации и статье 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ.

Главой 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Требованиями статьи 51 главы 7 указанного Федерального закона, с учетом положений части 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 56 главы 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" при нарушении предусмотренных указанной главой природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

На основании статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, а также организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пункт 11 части 1 статьи 16 Закона).

Вышеуказанная обязанность органов местного самоуправления по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов не может восприниматься в отрыве от обязанностей муниципалитета по разрешению иных вопросов местного значения, установленных подпунктами 8, 9, 10 и 19 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания, организация благоустройства территории поселения.

Приведенные законоположения находятся во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в силу которого территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

При этом в силу статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" объектом размещения отходов может являться только специально оборудованное сооружение, а одним из требований к объектам размещения отходов часть 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" является запрет на захоронение отходов в границах населенных пунктов.

Согласно части 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В настоящее время действуют санитарные правила 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 05 августа 1988 г. N 4690-88, которыми конкретизированы формы исполнения полномочий по организации сбора и вывоза отходов органами местного самоуправления.

Пунктом 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 предусмотрено наличие в муниципальных образованиях утвержденной исполнительными органами местного самоуправления Генеральной схемы очистки населенных пунктов, которая должна предусматривать систему рационального сбора, быстрого удаления, надежного обезвреживания и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых, в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий, предприятий торговли, общественного питания и культурно-бытового назначения; жидких из неканализованных зданий; уличного мусора и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта).

Генеральную схему санитарной очистки населенных пунктов необходимо согласовывать с санитарно-эпидемиологической службой, что предусмотрено пунктами 1.6, 6.5 указанных санитарных правил.

В соответствии с письмом Роспотребнадзора от 25 сентября 2018 г. N 09-8585-2018-40 санитарные правила СанПиН 42-128-4690-88 в установленном порядке не отменялись и действуют в части и в целях, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Кроме того, о необходимости применения и соблюдения схемы санитарной очистки территории указано в СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09 декабря 2010 г. N 163.

Так, согласно пунктам 4.6, 7.1 СанПиН 2.1.7.2790-10 транспортирование отходов класса А организуется с учетом схемы санитарной очистки, принятой для данной территории, в соответствии с требованиями санитарного законодательства к содержанию территорий населенных мест и обращению с отходами производства и потребления.

Таким образом, из системного анализа вышеприведенных норм материального права в их совокупности и взаимной связи следует, что организация благоустройства территории поселения, участие органов местного самоуправления в организации оборота отходов потребления и профилактике чрезвычайных ситуаций, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания предполагают организацию регулярной очистки жилой застройки населенного пункта.

Согласно пункту 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" система санитарной очистки и уборки территорий населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов (хозяйственно-бытовых, в том числе пищевых отходов из жилых и общественных зданий и т.д, уличного мусора и других бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта) в соответствии с Генеральной схемой очистки населенного пункта, утвержденной решением органа местного самоуправления.

Следовательно, обязанность по разработке Генеральной схемы очистки территории населенного пункта прямо предусмотрена "Санитарными правилами содержания территорий населенных мест" (СанПиН 42-128-4690-88), соблюдение которых в силу действующего законодательства является обязательным и не зависит от численности населения муниципального образования.

Постановлением Госстроя России от 21 августа 2003 г. N 152 утверждены Методические рекомендации о порядке разработки Генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации.

Настоящие методические рекомендации устанавливают основные положения по составу, содержанию и утверждению Генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации.

Генеральная схема очистки территорий населенных пунктов разрабатывается в составе градостроительной документации и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами жилищно-коммунального хозяйства и санитарно-эпидемиологической службы.

Генеральная схема должна обеспечивать организацию рациональной системы сбора, хранения, регулярного вывоза отходов и уборки территорий и удовлетворять требованиям "Санитарных правил содержания территорий населенных мест" (СанПиН 42-128-4690-88).

Генеральная схема определяет объемы работ, методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки бытовых отходов и приравненных к ним отходов, необходимое количество спецмашин, механизмов, оборудования и инвентаря для системы очистки и уборки городских территорий, целесообразность строительства, реконструкции или расширения объектов, очередность выполняемых мероприятий.

Исходя из требований пунктов 1.4, 1.6 СанПиН 42-128-4690-88 и пункта 6 Методических рекомендаций в процессе разработки Генеральная схема должна согласовываться с органами архитектуры и градостроительства, иными заинтересованными организациями, в том числе с территориальным подразделением Роспотребнадзора.

Однако, в нарушение требований законодательства разработанная ответчиком в 2007 г. Генеральная схема очистки населенных пунктов Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, утвержденная 26 марта 2008 г. главой Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, с органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в установленном порядке не согласована.

Разработка схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО на территории с. Дивное Апанасенковского района СК, предоставленной в суд апелляционной инстанции, не освобождает административного ответчика от выполнения обязанности по приведению Генеральной схемы очистки населенного пункта в соответствие с требованиями СанПиН 42-128-4690-88.

Учитывая, что в ходе судебного разбирательства нашел свое подтверждение факт нарушения ответчиком действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, санитарно-эпидемиологического законодательства, а также вышеприведенных требований федерального законодательства, что влечет за собой нарушение прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора не может быть признано законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт подлежит отмене по основаниям, предусмотренным пунктами 1 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с принятием по делу нового решения об удовлетворении заявленных прокурором требований.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Апанасенковского районного суда Ставропольского края от 31 мая 2019 года отменить и вынести по делу новое решение.

Административные исковые требования Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края удовлетворить.

Возложить на администрацию Апанасенковского муниципального района Ставропольского края обязанность в течение 6 месяцев после вступления решения суда в законную силу привести Генеральную схему очистки территории населенных пунктов Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, утвержденную 26 марта 2008 г. главой Апанасенковского муниципального района Ставропольского края, в соответствие с действующим законодательством и согласовать с санитарно-эпидемиологической службой - Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты и прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю.

Апелляционное представление Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Белевцева С.А. - удовлетворить.

Председательствующий:

Судьи: