Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда от 23 октября 2019 г. по делу N 33а-4191/2019

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Сергуненко П.А. и Колпикова В.В.

при секретаре судебного заседания Воробьёвой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Сергуненко П.А.

дело по апелляционной жалобе Шишкиной Зои Михайловны на решение Осташковского городского суда Тверской области от 17 июля 2019 года, которым постановлено:

"В удовлетворении исковых требований Шишкиной Зои Михайловны к администрации Осташковского городского округа о признании незаконным решения "данные изъяты" об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты" -"обслуживание автотранспорта" и возложении на администрацию Осташковского городского округа обязанности устранить допущенные нарушения отказать".

Судебная коллегия

установила:

Шишкина З.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Осташковского городского округа о признании незаконным решения "данные изъяты" об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты" - "обслуживание автотранспорта" и возложении на администрацию Осташковского городского округа устранить допущенные нарушения.

В обоснование заявленных требований указано, что у нее в собственности имеется земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположенный по адресу: "данные изъяты" предназначенный для индивидуального жилищного строительства. Истец обратилась в администрацию Осташковского городского округа с заявлением о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования указанного земельного участка - "обслуживание автотранспорта". 14 марта 2019 года Главой Осташковского городского округа было вынесено решение об отказе в удовлетворении ее заявления, которое она просит признать незаконным.

Земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в территориальной зоне Ж1. Согласно Правил землепользования и застройки вспомогательным видом разрешенного использования является - обслуживание автотранспорта. Согласно п. 4.9 Приказа Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" - обслуживание автотранспорта подразумевает размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных.

На данном земельном участке располагается принадлежащий административному истцу гараж для хранения автотранспортных средств.

Считает, что решение об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, вынесено незаконно, не принято во внимание нахождение на этом участке принадлежащего истцу гаража и использования данного участка по назначению.

Представитель административного истца Соколов А.Б. заявленные исковые требования поддержал, сообщил, что администрацией Осташковского городского округа по вопросу предоставления разрешения на условно-разрешенный вид использования указанного земельного участка "обслуживание автотранспорта" проводились общественные слушания, на которых большинством голосов было принято решение о возможности предоставления такого условно-разрешенного вида использования земельного участка Шишкиной З.М. Однако, не смотря на принятое решение на общественных слушаниях, глава администрации отказал Шишкиной З.М. в удовлетворении заявления.

В письменных возражениях представитель административного ответчика администрации Осташковского городского округа исковые требования не признал, указал, что администрацией соблюден порядок рассмотрения вопроса о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, предусмотренный градостроительным законодательством, решение вынесено законно и обоснованно. Кроме того, Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2019 г. N 44 внесены изменения в Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", в соответствии с которым вид разрешенного использования "Обслуживание автотранспорта" исключен.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе Шишкова З.М. ставит вопрос об отмене решения суда. Повторяя доводы административного искового заявления, полагает решение суда незаконным и необоснованным, ввиду нарушения норм материального. Ссылаясь на положение ст.ст. 35-37 ГрК РФ, ст. 42 ЗК РФ, ст. 16 ЖК РФ полагает, что действия административного ответчика направлены на нарушение её прав по оформлению земельного участка и его использования по назначению. Отсутствие вида разрешенного использования в классификаторе не может служить основанием для отказа, т.к. такой вид устанавливается Правила землепользования и застройки муниципального образования.

В письменных возражениях администрации Осташковского городского округа Тверской области выражается несогласие с доводами апелляционной жалобы, содержится просьба об оставлении решения суда без изменения, ввиду его законности и обоснованности.

Участники процесса, будучи извещенными о дне и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседании суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем, на основании положений ст.ст. 150, 307 КАС РФ, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений на нее, оценив законность и обоснованность постановленного судебного акта, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для удовлетворения требований административного иска по рассматриваемой категории дел является совокупность двух условий: установленное несоответствие оспариваемого решения требованиям закона и нарушение таким решением прав, свобод и законных интересов административного истца.

Системное толкование приведенного положения процессуального закона с учетом использованных в нем оборотов и юридической техники, позволяет судебной коллегии сделать вывод, что основанием для признания действий (бездействия) незаконными является совокупность двух обстоятельств: нарушение прав административного истца, незаконность в поведении административного ответчика.

При этом решение о признании действий (бездействия) незаконным своей целью преследует именно восстановление прав административного истца, о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение об обязании административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, решение, принимаемое в пользу административного истца, обязательно должно содержать два элемента: признание незаконным решения, действия (бездействие) и указание на действия, направленные на восстановление нарушенного права.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Шишкиной З.М. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв. м, по адресу: "данные изъяты" вид разрешенного строительства: для индивидуального жилищного строительства. Шишкина З.М. обратилась с заявлением в Администрацию Осташковского городского округа о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: "данные изъяты" с кадастровым номером "данные изъяты" - "обслуживание автотранспорта", что не оспаривается ответчиком. Администрацией Осташковского городского округа назначено проведение процедуры публичных слушаний.

Оповещение о начале публичных слушаний было опубликовано в печатном издании газета "Селигер" N "данные изъяты" года. Проект решения о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка размещен на официальном сайте муниципального образования Осташковский городской округ в информационного - телекоммуникационной сети "Интернет".

По результатам публичных слушаний подготовлено заключение от 12.03.2019 г, из которого следует, что комиссией принято решение отказать в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "обслуживание автотранспорта" Шишкиной З.М. в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв. м, по адресу "данные изъяты"

В заключении комиссии о результатах публичных слушаний от 12.03.2019 года по рассматриваемому вопросу отмечено, что испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка "обслуживание автотранспорта" в соответствии с классификатором видов разрешенного использования не совпадает с фактическим видом деятельности, осуществляемой "данные изъяты". - шиномонтаж, который относится к виду разрешенного использования "объекты придорожного сервиса". С учетом заключения комиссии, Главой Осташковского городского округа 14.03.2019 г. вынесено постановление об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования для земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв. м. по адресу: "данные изъяты"

Отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое постановление принято полномочным на совершение таких действий лицом, при этом, административным ответчиком соблюдена процедура действующего законодательства при принятии оспариваемого постановления. Также указано, что в соответствии с Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2019 г. N 44 внесены изменения в Приказ Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", в соответствии с которым вид разрешенного использования "Обслуживание автотранспорта" исключен.

Не согласится с указанными выводами судебная коллегия оснований не усматривает в силу следующего.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

При этом, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Городское поселение г. Осташков" Тверской области, утв. решением Советом депутатов МО "Городское поселение г. Осташков" от 18.09.2013 N 446 (далее - ПЗЗ), такой вид условно-разрешенного использования, как "обслуживание автотранспорта" не предусмотрен. Установлены условно разрешенные виды использования земельных участков, как объекты обслуживания автомобильного транспорта: автомобильные мойки, станции технического обслуживания, машинно-транспортные мастерские, ремонтно-механические мастерские, автовокзалы, автостанции, автобусные парки, автозаправочные станции для: зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения (О2) (ст. 48 ПЗЗ); производственной зоны (П1) (ст. 52 ПЗЗ), коммунально-складской зоны (П2) (ст. 53 ПЗЗ). При этом для зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) предусмотрен вспомогательный вид разрешенного использования как "Объекты хранения индивидуального транспорта" (ст. 43 ПЗЗ). Иные виды разрешенного использования, связанные с транспортом, в указанной зоне (Ж1) не предусмотрены.

Таким образом, выбранный заявителем вид условно-разрешенного использования не соответствует видам условно-разрешенного использования, установленных ПЗЗ. При таких обстоятельствах собственник земельного участка, в силу положений п. 4 ст. 37 ГрК РФ, п. 3 ст. 85 ЗК РФ не вправе самостоятельно выбрать вид условно-разрешенного использования земельного участка, в связи с чем обратился с соответствующим заявлением в администрацию Осташковского городского округа.

Градостроительный кодекс относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Статьей 39 Градостроительного кодекса определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Факт проведения процедуры публичных слушаний отражен в представленном протоколе и заключении о результатах публичных слушаний и не оспаривается сторонами.

В заключении комиссии о результатах публичных слушаний от 12.03.2019 года по рассматриваемому вопросу отмечено, что испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка "обслуживание автотранспорта" в соответствии с классификатором видов разрешенного использования не совпадает с фактическим видом деятельности, осуществляемой "данные изъяты" - шиномонтаж, который относится к виду разрешенного использования "объекты придорожного сервиса".

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на фактических обстоятельствах дела, правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о несогласии с заключением о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования и доводами, высказанными на публичных слушаниях, о заранее предвзятом настрое граждан, судебная коллегия отклоняет в силу следующего.

В силу п. 5 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации установленный законом порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 15.07.2010 N 931-О-О, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения, требуют обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений и не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

Следовательно, наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим возражения на публичных слушаниях относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка являются средством реализации гражданами и юридическими лицами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками.

Вместе с тем каких-либо нарушений при проведении публичных слушаний, организованных в связи с обращением административного истца судом не установлено.

Напротив, факт поступивших от населения возражений против предоставления административному истцу условного вида разрешенного использования "обслуживание автотранспорта" подтвержден имеющимися в деле доказательствами.

Давая правовую оценку установленным по делу фактическим обстоятельствам, в совокупности с представленными сторонами в обоснование своих доводов и возражений доказательствами, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства по правилам ст. 84 КАС РФ, пришел к верному выводу об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом исковых требований.

При таких обстоятельствах, разрешая заявленные требования, суд правильно определилюридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановилрешение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований гражданского процессуального законодательства.

Материалы дела свидетельствуют о том, что предусмотренные ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда отсутствуют.

Принимая во внимание вышеизложенные мотивы, отсутствие нарушения судом норм материального и процессуального права, оснований для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Осташковского городского суда Тверской области от 17 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шишкиной Зои Михайловны без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи