Пояснительная записка
проекту федерального закона "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"
Главный недостаток применяемой на первом этапе реформ в России модели приватизации заключался в отсутствии непосредственной связи процесса перехода госсобственности в частные руки с улучшением экономического состояния приватизируемых объектов. В связи с этим надежда авторов этой модели на то, что приватизация сама по себе "автоматически" решит проблему эффективности хозяйствующих субъектов и экономики в целом не оправдались.
После принятия в 1997 году нового Закона РФ о приватизации продажа госсобственности имеет преимущественно фискальный характер и направлена на выполнение "плана по наполнению госбюджета". При этом по существу игнорируется необходимость инвестирования средств от приватизации в производство, как ключевую фазу воспроизводственного процесса, что не позволяет использовать приватизацию в качестве инструмента экономического роста.
Приватизация сегодня окончательно теряет статус социально ориентированной программы. Широкие слои населения в этом процессе участия не принимают, что ведет к укреплению позиций только частного и номенклатурного капитала и "вытеснению" большей части населения в сферу наемного труда. При таком подходе перспектива создания "среднего класса", необходимого сейчас для России, отодвигается на неопределенный срок.
Используемые методы приватизации и действующая нормативно-законодательная база целенаправленно не ориентирует приватизацию на подъем реального сектора экономики страны.
Состояние российской экономики является кризисным. За период с 1990 по 1999 г.г. валовой внутренний проект России снизился более чем в два раза. Отмечается глубокий спад производства: за последние 8 лет объем промышленного производства снизился более чем вдвое, а в отдельных отраслях промышленности, таких, как например, легкая, объем производимой продукции уменьшился в 6-7 раз.
В этих условиях главные объекты российской приватизации в производственной сфере - государственные и муниципальные предприятия являются морально и физически устаревшими производствами, как правило, обремененными большими долговыми обязательствами. Данное обстоятельство объективно обусловливает необходимость проведения предприватизационной (предпродажной) подготовки этих предприятий. Одновременно следует иметь в виду, что в частном секторе России в настоящее время отсутствуют финансовые ресурсы, необходимые в полной мере как для участия в приватизации, так и в предпродажной подготовке госпредприятий.
Сегодня нужна только такая приватизация, которая способна обеспечить реструктуризацию и финансовое оздоровление предприятий, оживление и рост производства. В этой связи необходимо переориентировать фискальную приватизацию на реализацию инвестиционно-реструктуризационных целей.
Представленный ранее проект Госпрограммы приватизации ориентирован прежде всего на обеспечение максимальных поступлений средств от приватизации в бюджет, оттесняя на второй план ряд важнейших социальных и экономических задач современного этапа реформ.
Во-первых, данный документ тесно не увязан с Концепцией реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной Правительством РФ в качестве важнейшего рычага реального подъема экономики. Здесь речь идет прежде всего о возможности задействования части средств от продажи госимущества и выпуска ценных бумаг под залог государственных пакетов акций в качестве льготных возвратных инвестиционных ресурсов для реструктуризации и финансового оздоровления российских предприятий.
Во-вторых, проект Госпрограммы приватизации сориентирован на продажу государственного имущества главным образом представителям крупного капитала. Широкие слои населения страны в этом процессе участия не принимают. Все это приводит к укреплению в нашей стране позиций только крупного и номенклатурного капитала. При этом большая часть населения страны будет ориентирована преимущественно на наемный труд, работники предприятий лишаются мотивации к труду через совладение собственностью, подрываются экономические предпосылки для создания крайне необходимого для России социального слоя - среднего класса.
Для того, чтобы превратить приватизацию в рычаг реформирования конкретных предприятий и экономики вообще, предлагается ввести существенные коррективы в концептуальные подходы к ее проведению. Главной идеей является осуществление в процессе приватизации согласования интересов государства частного капитала и населения, взаимодействие которых должно строиться на основе партнерства. Для реализации этой идеи предлагается в основу проекта Федерального закона "О государственной программе приватизации" заложить принцип разделения фискальных и структурных целей и выделить в ней два главных направления.
1. Бюджетно-фискальная приватизация (в соответствии с ежегодным бюджетным заданием);
2. Инвестиционно-реструктуризационная приватизация.
При разработке схем приватизации конкретных предприятий должны учитываться как их индивидуальные особенности, так и некоторые новые подходы.
Предполагается рассматривать как предприятия, акции которых уже являются ликвидными на рынке и их реализация может дать реальные доходы в бюджет и частично не цели инвестирования в производство, так и предприятия, реструктуризация и оздоровление которых будет обеспечиваться непосредственно в ходе реализации их планов приватизации. При этом как в первом, так и во втором случае доступ к капиталу (собственности) должен быть обеспечен для всех желающих участвовать в процессе приватизации, включая населения и работников предприятий. Последние должны иметь различные преференции, включая льготы и рассрочки на приобретение государственных акций.
В результате, обеспечивая текущие и стратегические интересы работников и владельцев частного капитала, государство, в свою очередь, получает свободный доступ к реальным финансовым ресурсам, сосредоточенным в их руках.
Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным применять следующие основные схемы приватизации.
Первая схема - фискально-инвестиционная
Наиболее ликвидные объекты госсобственности продаются аукционно-конкурсными способами. При этом не менее 30% средств от приватизации отчисляются предприятиям на инвестиционные цели, а 20% акций выделяются для первоочередной продажи населению и работникам предприятия со скидкой, дифференцированной в зависимости от сроков приобретения акций.
Вторая схема - выкуп в рассрочку с предпродажной подготовкой
На первом этапе утверждаются условия и проводится конкурс на предпродажную подготовку, участники которого предлагают предпринимательские проекты реструктуризации и вывода данного предприятия на высокорентабельный уровень работы. С победителем конкурса заключается договор на доверительное управление всеми государственными акциями предприятия на период реализации предпринимательского проекта (предпродажной подготовки).
На втором этапе осуществляется реализация предпринимательского проекта при обеспечении государственной поддержки и контроля.
На третьем этапе происходит оценка итогов работы предприятия и выполнения условий договора на предпродажную подготовку, включая льготную продажу части пакета акций доверительному управляющему и работникам предприятий в случае выполнения условий конкурса, т.е. работники зарабатывают свои льготы за счет повышения эффективности работы приватизируемого предприятия. При этом до 20% средств от приватизации направляется на предприятие и может быть использовано на инвестиции или в качестве льготного кредита для выкупа акций работниками данного предприятия.
Третья схема - "земельно-инвестиционная"
В уставной капитал эффективно функционирующих акционерных обществ вносятся земельные участки, на которых расположены эти АО, по рыночной стоимости или капитализированная аренда этих участков на срок от 25 до 50 лет. Организуется массовая продажа акций таких АО для населения и юридических лиц. При этом населению отдается приоритет при продажах и устанавливаются скидки на покупку в зависимости от сроков приобретения акций.
При приватизации по данной схеме не менее 50% средств, поступающих от продажи акций, направляется на целевое инвестирование на предприятие.
Использование земельно-инвестиционной схемы позволяет:
а) государству - "разморозить" собственность на земельные участки под предприятиями;
б) предприятиям - получить дополнительный инвестиционный ресурс;
в) инвесторам и населению - приобрести высоколиквидные акции.
Четвертая схема - приватизация путем выпуска ценных бумаг (инвестиционно-приватизационный займ)
В настоящее время в российской экономике функционируют предприятия, акции которых весьма привлекательны и ликвидны. Вместе с тем стоимость акций таких предприятий, как показывают конъюнктурные исследования и экспертные оценки, через два-три года (с учетом тенденций развития финансового рынка) может возрасти в несколько раз. А значит, продажа акций также предприятий в настоящий момент экономически нецелесообразна, и с точки зрения государства более выгодно собирать их пакеты в "корзины", выпуская под них государственные облигации приватизационных займов. Приватизация по данной схеме осуществляется путем обмена (конвертации) облигаций на принадлежащие государству акции приватизируемых предприятий.
Осуществляя облигационно-приватизационные займы через "корзины" пакетов акций предприятий, привлекательных для населения и инвесторов, государство решает две ключевые задачи:
1) мобилизует необходимые финансовые средства для реконструкции и оздоровления предприятий в целях повышения их рыночной стоимости;
2) формирует достаточно надежный источник дополнительных поступлений в бюджет.
Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"
Введение в действие федерального закона "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.
Перечень законов
и иных нормативных актов, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием федерального закона РФ "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"
Принятие данного закона требует внесение изменений и дополнений в федеральный закон РФ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" N 123-ФЗ от 21 июля 1997.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.