Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 30 августа 2019 г. по делу N 33а-18193/2019

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Азовцевой О.А, Русских Т.К.

при секретаре

Кузнецовой К.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании 30 августа 2019 года апелляционную жалобу Иозуса С. А. на решение Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 28 марта 2019 года по административному делу N 2а-1625/2019 по административному иску Иозуса С. А. к администрации муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А, объяснения административного истца, представителя административного истца - Яворского Г.В, представителей административного ответчика администрации муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области - Сурядовой О.В, Ивановой В.А, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Иозус С.А. обратился в Пушкинского районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просил признать незаконным решение администрации Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 21.11.2018 об отказе в выдаче разрешения на строительство цеха по обработке меда, ягод и другой растительной продукции на земельном участке по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Кипенское сельское поселение, кадастровый N.., площадью 11 682 кв.м.; обязать административного ответчика в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на строительство цеха по обработке меда, ягод и другой растительной продукции на названном земельном участке.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что занимает на основании договора аренды, заключенного с административным ответчиком, земельный участок по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Кипенское сельское поселение, кадастровый N.., площадью 11 682 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - сельскохозяйственное использование. Цель аренды земельного участка - занятие пчеловодством, для чего на участке необходимо построить цех по обработке меда. Иозус С.А. обратился к административному ответчику с заявлением о выдаче разрешения на строительство цеха по обработке меда, ягод и другой растительной продукции. Однако, 21.11.2018 администрация Ломоносовского района отказала в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на положения ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. 28.11.2018 Иозус С.А. обратился с жалобой к главе администрации, который в ответе от 28.12.2018 указал, что строительство объектов капитального строительства на таких земельных участках не допускается. По мнению административного истца, отказ административного ответчика в выдаче разрешения на строительства является незаконным, поскольку действующее законодательство позволяет возводить здания производственного назначения в соответствии с целевым назначением земельного участка, в том числе с видом разрешенного использования - сельскохозяйственное использование, пчеловодство. Кроме того, заключенный между сторонами договор аренды не содержит запрета на строительство на земельном участке объектов недвижимого имущества.

Решением Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 28 марта 2019 года в удовлетворении заявленных Иозусом С.А. требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося судебного акта и принятии нового об удовлетворении иска.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, земельный участок по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Кипенское сельское поселение, кадастровый N.., площадью 11 682 кв.м, на основании договора аренды земельного участка от 20.07.2018 на срок 5 лет и акта приема-передачи земельного участка от "дата" предоставлен Иозусу С.А... Из договора следует, что участок относится к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - сельскохозяйственное использование.

13 ноября 2018 года в администрацию Ломоносовского района Иозусом С.А. было подано заявление о выдаче разрешения на строительство "цеха по обработке меда, ягод и другой растительной продукции" на вышеуказанном земельном участке. К заявлению административный истец приобщил: договор аренды; градостроительный план земельного участка; схему, отображающую архитектурные решения.

Письмом от "дата" N ОБ-9047-6198/18-0-1 администрацией "адрес" было отказано Иозусу С.А. в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на ч. 3 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Главой администрации Ломоносовского района 28.12.2018 в ответе N N... административному истцу дополнительно разъяснено о невозможности выдачи разрешения на строительство, как противоречащего градостроительному плану, не предусматривающему возможность осуществления строительства на земельном участке.

В дополнительном письме N ОБ-9047-6198/18-0-2 от 14.02.2019 за подписью заместителя главы администрации указано, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства на спорном земельном участке является отнесение земельного участка к функциональной зоне С-1 - зона сельскохозяйственных угодий, на которых строительство объектов капитального строительства не допускается; не представление застройщиком необходимых в силу пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ документов.

В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ застройщик вправе приступить к строительству только при наличии разрешения на строительство, выданного органом местного самоуправления.

Получению разрешения на строительство, как следует из части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса, предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса).

Полномочиями по выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации наделены органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования.

В соответствии с положениями статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 11 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1).

В случае, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным в соответствии с частью 7 статьи 36 настоящего Кодекса требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (ч. 1.1 ст. 51).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (часть 2).

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4).

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11).

Перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, установлен в части 7 названной статьи.

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В силу части 7 указанной выше статьи к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

1.1) при наличии соглашения о передаче в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, органом государственной власти (государственным органом), Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", органом управления государственным внебюджетным фондом или органом местного самоуправления полномочий государственного (муниципального) заказчика, заключенного при осуществлении бюджетных инвестиций, - указанное соглашение, правоустанавливающие документы на земельный участок правообладателя, с которым заключено это соглашение;

2) градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;з) перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда в случае строительства, реконструкции указанных объектов при условии, что экспертиза проектной документации указанных объектов не проводилась в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса;

4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

4.1) заключение, предусмотренное частью 3.5 статьи 49 настоящего Кодекса, в случае использования модифицированной проектной документации;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта, за исключением указанных в пункте 6.2 настоящей части случаев реконструкции многоквартирного дома;

6.1) в случае проведения реконструкции государственным (муниципальным) заказчиком, являющимся органом государственной власти (государственным органом), Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", органом управления государственным внебюджетным фондом или органом местного самоуправления, на объекте капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, правообладателем которого является государственное (муниципальное) унитарное предприятие, государственное (муниципальное) бюджетное или автономное учреждение, в отношении которого указанный орган осуществляет соответственно функции и полномочия учредителя или права собственника имущества, - соглашение о проведении такой реконструкции, определяющее в том числе условия и порядок возмещения ущерба, причиненного указанному объекту при осуществлении реконструкции;

6.2) решение общего собрания собственников помещений и машино-мест в многоквартирном доме, принятое в соответствии с жилищным законодательством в случае реконструкции многоквартирного дома, или, если в результате такой реконструкции произойдет уменьшение размера общего имущества в многоквартирном доме, согласие всех собственников помещений и машино-мест в многоквартирном доме;

7) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации;

8) документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта.

Из вышеуказанного следует, что при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства на земельном участке, для которого не устанавливается градостроительный регламент, необходимо представлять проектную документацию, соответствующую требованиям к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Системное толкование приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Предоставление застройщиком указанных в статье 51 Градостроительного кодекса документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным.

В нарушение части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ Иозусом С.А. при обращении за получением разрешения на строительство не представлено всех необходимых для этого документов, в том числе, указанных административном ответчиком в письме N N... от 14.02.2019, что в силу части 13 статьи 51 названого кодекса является достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство

В соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В соответствии с правилами землепользования и застройки Кипенского сельского поселения, утвержденными приказом комитета по архитектуре и градостроительству "адрес" от 23.12.2016, с изменениями, утвержденными приказом комитета по архитектуре и градостроительству "адрес" от "дата" N.., спорный земельный участок расположен в территориальной зоне С-1 ? зоне сельскохозяйственных угодий за границами населенных пунктов, градостроительные регламенты для которой не установлены.

Отнесение спорного земельного участка с кадастровым номером N... к территориальной зоне С-1 также следует из градостроительного плана земельного участка.

Согласно частям 1 и 6 ст. 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

В соответствии с п. 1 ч. 9 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Таким образом, из положений ст.ст. 35, 79 Градостроительного кодекса РФ, ст. 77 Земельного кодекса РФ следует, что земли сельскохозяйственных угодий входят в состав земель сельскохозяйственного назначения, однако не являются землями, на которых может быть возведено какое-либо здание, являющееся объектом капитального строительства.

Частью 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ установлено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (ч. 7 ст. 36).

Согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков) для земельных участков с разрешенным видом использования - для сельскохозяйственного использования предусмотрено ведение сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Вид разрешенного использования с кодом 1.12 "Пчеловодство" предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, по разведению, содержанию и использованию пчел и иных полезных насекомых; размещение ульев, иных объектов и оборудования, необходимого для пчеловодства и разведениях иных полезных насекомых; размещение сооружений, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции верно исходил из того, что земельный участок зоны сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения предназначен для сельскохозяйственного использования, в том числе, для ведения пчеловодства, в связи с чем пришел к правильному выводу, что возведение объектов капитального строительства на землях сельскохозяйственных угодий не допускается, поскольку на данном земельном участке могут быть размещены лишь сооружений некапитального характера, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства.

Учитывая, что Иозус С.А. обратился в администрацию Ломоносовского района с заявлением о выдаче разрешения на возведение объекта капитального строительства (цеха по обработке меда, ягод и другой растительной продукции) на земельном участке, который относится к землям сельскохозяйственных угодий, как указано в градостроительном плане земельного участка, который не оспорен административным истцом, административным ответчиком правомерно было отказано Иозусу С.А. в выдаче указанного разрешения в том числе по основанию несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Оценивая доводы административного истца о том, что договор аренды, заключенный между сторонами 20.07.2018 предусматривает возведение на спорном земельном участке объектов капитального строительства, суд обоснованно счел их не состоятельными, поскольку п. 4.4.16 договора аренды, на который ссылается Иозус С.А, устанавливает лишь обязанность арендатора осуществлять строительство в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ, а не предоставляет ему право на возведение капитальных построек на указанном земельном участке.

Судебная коллегия считает необходимым также отметить, что процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства урегулирована положениями статей 39.1, 39.6, 39.8 Земельного кодекса и ее соблюдение необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

Как указывала администрация и следует из материалов дела, земельный участок предоставлялся в аренду административному истцу для целей, не связанных со строительством.

В таких обстоятельствах, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, ошибочному субъективному толкованию норм материального права, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть признаны судебной коллегией состоятельными.

При таком положении судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции является законным и не подлежит отмене по доводам апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга от 28 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: