Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2019 г. по делу N 8а-364/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф.

судей Белоусовой Ю.К,

Нафикова И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. к Министерству юстиции Республики Дагестан о признании незаконным ответа Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженного в письме от 09 августа 2019 года N 19-19/03-4217/19, признании согласованным публичного мероприятия в форме митинга 23 августа 2019 г. с 18:00 до 20:30 по адресу: г. Махачкала, парк им. Ленинского комсомола, за зданием банкетного зала "Кегельбан", возложении обязанности не препятствовать в проведении митинга,

по кассационной жалобе Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. на решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 августа 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав представителя Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. по доверенности Исмаилова М.М, полагавшего обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в связи с существенными нарушениями норм материального права при их принятии, представителя Министерства юстиции Республики Дагестан по доверенности Магомедэминова Р.Х, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Магомедов А.А, Юсупов И.Г. и Камалов М.М. обратились в суд с административным иском к Министерству юстиции Республики Дагестан о признании незаконным ответа, выраженного в письме от 09 августа 2019 года N 19-19/03-4217/19, признании согласованным публичного мероприятия в форме митинга 23 августа 2019 г. с 18:00 до 20:30 по адресу: г. Махачкала, парк им. Ленинского комсомола, за зданием банкетного зала "Кегельбан", возложении обязанности не препятствовать в проведении митинга.

Требования мотивированы тем, что 8 августа 2019 г..Магомедов А.А, Юсупов И.Г. и Камалов М.М. подали в Министерство юстиции Республики Дагестан уведомление о проведении публичного мероприятия 23 августа 2019 г..с 18.30 до 20.30 в форме митинга по адресу: г..Махачкала, парк им. Ленинского комсомола, за зданием банкетного зала "Кегельбан", с целью прекратить необоснованное уголовное преследование журналиста еженедельника "Черновик" Гаджиева А, обеспечить освобождение его из заключения, а также пресечь практику фабрикации уголовных дел в отношении граждан. Министерство юстиции Республики Дагестан оспариваемым письмом от 09 августа 2019 г..дало ответ заявителям о создании предпосылок для совершения правонарушений, включая групповые нарушения общественного порядка и безопасности, вероятности совершения диверсий и терактов в общественных местах и местах массового скопления людей в планируемую дату, предложив подать уведомление о проведении публичного мероприятия с 9 по 24 сентября 2019 г..в рамках требований, установленных действующим законодательством.

Выражая несогласие с ответом Министерства юстиции Республики Дагестан административные истцы указали на то, что запрет на проведение публичных мероприятий с критикой правоохранительных органов не допускается; угроза теракта и диверсий не является основанием для изменений места и времени проведения публичного мероприятия либо для отказа в его проведении; обращение Минюста РД в МВД по РД до согласования публичного мероприятия не основано на законе; место проведения публичного мероприятия, указанное в уведомлении, отнесено в установленном порядке к специально отведенным местам; административный ответчик не предложил иного места проведения публичного мероприятия; административный ответчик не полномочен предлагать другую дату проведения публичного мероприятия; законом установлена презумпция согласованности публичного мероприятия в случае отсутствия ответа на уведомление либо когда до организатора мероприятия не доведены предложения об изменении места или времени его проведения.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 августа 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г, в удовлетворении административного искового заявления Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. к Министерству юстиции Республики Дагестан отказано.

В кассационной жалобе Магомедов А.А, Юсупов И.Г. и Камалов М.М. просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты ввиду неправильного применения норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились административные истцы Магомедов А.А, Юсупов И.Г. и Камалов М.М, направили заявление о рассмотрении дела без их участия.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что судами первой и апелляционной инстанций при разрешении требований административных истцов допущены такого характера существенные нарушения норм материального права.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что императивных норм, обязывающих орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в обязательном порядке согласовать публичное мероприятие, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не содержит, административным ответчиком в установленных законом порядке и срок направлен ответ, который отказом в согласовании публичного мероприятия не является, не нарушает права административных истцов, является процедурным действием для дальнейшего согласования места и времени проведения заявленного митинга, что явилось основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления.

С выводами суда первой инстанции и их обоснованием согласился суд апелляционной инстанции.

Однако с такими выводами судов согласиться нельзя по следующим основаниям.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. закреплено право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предусматривающий в пункте 1 части 3 статьи 5, что организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

В соответствии с положениями части 4 статьи 5, части 1 статьи 7 названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

В силу части 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 2 апреля 2009 г..N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина А.В, Шадрина Д.П. и Шимоволоса С.М. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и постановлении от 14 февраля 2013 г..N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий. Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Как разъяснено в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретные место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению. При этом организатор публичного мероприятия обязан в письменной форме проинформировать орган публичной власти о принятии (непринятии) предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия. Вопрос о проведении мероприятия в иную дату решается организатором публичного мероприятия путем подачи нового уведомления о проведении публичного мероприятия.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному времени, за исключением публичных мероприятий, посвященных памятным датам России, публичных мероприятий культурного содержания. Исходя из наименования статьи 9 "Время проведения публичного мероприятия" следует, что законом закреплено понятие времени публичного мероприятия как определенных часов в сутках.

По смыслу приведенных выше правовых норм и их разъяснений при невозможности проведения публичного мероприятия в указанные в уведомлении место и время, исполнительному органу власти надлежит предложить его организаторам конкретное время (дата и часы) и место, которые позволят реализовать право граждан на проведение публичного мероприятия в условиях обеспечения безопасности участников публичного мероприятия и иных лиц.

Согласно уведомлению о проведении публичного мероприятия административными истцами своевременно было заявлено о проведении митинга 23 августа 2019 г. с 18.30 до 20.30 с целью прекратить необоснованное уголовное преследование журналиста еженедельника "Черновик" Гаджиева А, обеспечить освобождение его из заключения, а также пресечь практику фабрикации уголовных дел в отношении граждан.

Указанное организаторами публичного мероприятия место - г. Махачкала, парк им. Ленинского комсомола, за зданием банкетного зала "Кегельбан" - постановлением Правительства Республики Дагестан от 29 июля 2013 г. N 372 "Об определении единых специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Республики Дагестан" отнесено к специально отведенным для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Министерство юстиции Республики Дагестан письмом от 09 августа 2019 г. N 19-19/03-4217/19 предложило подать уведомление о проведении публичного мероприятия с 9 по 24 сентября 2019 г. в рамках требований, установленных действующим законодательством по основаниям создания предпосылок для совершения правонарушений, включая групповые нарушения общественного порядка и безопасности, вероятности совершения диверсий и терактов в общественных местах и местах массового скопления людей в планируемую дату.

Между тем, как следует из письма Министерства юстиции Республики Дагестан от 9 августа 2019 г. N 19-19/03-4217/19, оно не содержит предложение провести публичное мероприятие в конкретное время (дата и часы) и место, позволяющие организаторам публичного мероприятия принять (или не принять) данное предложение и проинформировать об этом орган исполнительной власти.

Более того, имеющееся в материалах административного дела письмо Министерства внутренних дел по Республике Дагестан, положенное в основу рекомендаций административного ответчика об изменении даты проведения публичного мероприятия, сведений о периоде сохранения напряженной обстановки в регионе не содержит.

При таких обстоятельствах, у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований признать оспариваемое письмо Министерства юстиции Республики Дагестан соответствующим закону, поскольку по смыслу приведенных норм права надлежащим проведением согласительной процедуры о времени и месте проведения публичного мероприятия со стороны органа исполнительной власти является письменное предложение организатору о возможности проведения публичного мероприятия в конкретно определенную дату, время и место.

Кроме того, согласно объяснениям представителя административных истцов Исмаилова М.М, организаторы митинга обращались с уведомлениями о проведении публичного мероприятия в защиту Гаджиева А. около 500 раз, при повторном обращении с уведомлением о проведении публичного мероприятия с теми же целями в предложенный Министерством юстиции Республики Дагестан период времени с 9 по 24 сентября 2019 г, вновь был дан ответ с предложением о проведении данного мероприятия в иные даты. Указанное выше обстоятельство представителем административного ответчика Магомедэминовым Р.Х. не опровергнуто. Следовательно, право граждан, в том числе организаторов митинга, на проведение публичного мероприятия следует признать нарушенным.

Как указано в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 07 февраля 2017 г. по делу "Лашманкин и другие (Lashmankin and Others) против Российской Федерации", цель публичных мероприятий заключается в оказании влияния на решения властей прямо или косвенно за счет изменения общественного мнения. Таким образом, очень важно, чтобы организаторы могли выбирать в пределах, предусмотренных законом, форму, время и место публичного мероприятия, которые наилучшим образом соответствовали его целям. Следовательно, форма, время и место публичного мероприятия могут изменяться только лишь в рамках согласительных процедур между его организатором и уполномоченными органами публичной власти.

Организаторами митинга в качестве одной из его целей указано освобождение журналиста еженедельника "Черновик" А. Гаджиева из места заключения и прекращение уголовного преследования путем создания общественного мнения по данному вопросу. Из последовательных действий административного ответчика усматривается, что неоднократное отложение даты проведения публичного мероприятия на длительное и неопределенное время создало препятствия в возможности выражения общественного мнения в период проведения уголовного преследования на этапе следствия.

Таким образом, установив обстоятельства, свидетельствующие о невозможности проведения публичного мероприятия, в том числе по причинам необходимости обеспечения общественного порядка и безопасности, в дату и время, заявленные в уведомлении, Министерство юстиции Республики Дагестан обязано было предложить организаторам публичного мероприятия время, в том числе конкретные день и часы, а также место, позволяющее провести указанное публичное мероприятие с соблюдением условий о безопасности его участников, чего в нарушение положений пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" сделано не было. Следовательно, ответ Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженный в письме от 09 августа 2019 года N 19-19/03-4217/19 в той мере, в какой данный ответ не содержит предложения о конкретном месте и времени проведения заявленного публичного мероприятия, является незаконным.

При таком положении судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела. В связи с этим судебные акты подлежат отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. в части признания ответа Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженного в письме от 09 августа 2019 года N 19-19/03-4217/19, незаконным. В удовлетворении остальной части административных исковых требований о признании согласованным публичного мероприятия в форме митинга 23 августа 2019 г. с 18:00 до 20:30 по адресу: г. Махачкала, парк им. Ленинского комсомола, за зданием банкетного зала "Кегельбан", возложении обязанности не препятствовать в проведении митинга надлежит отказать в связи с невозможностью восстановления нарушенного права в прошедшем времени.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 21 августа 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 22 августа 2019 г. отменить.

Принять по административному делу новое решение, которым признать ответ Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженный в письме от 09 августа 2019 года N 19-19/03-4217/19, незаконным, в удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

И.А. Нафиков