Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2019 г. по делу N 8а-213/2019

N 2а-5033/2018

г. Краснодар

19 ноября 2019 года

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе

председательствующего Мальмановой Э.К,

судей Капункина Ю.Б, Малаевой В.Г.

рассмотрел кассационную жалобу Мельниковой В.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 апреля 2019 года, которым отменено решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 13 июля 2018 года и принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Мельниковой В.С. к администрации Дзержинского района Волгограда об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Мальмановой Э.К, суд

установил:

Мельникова В.С. обратилась в Дзержинский районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением о признании незаконным решения администрации Дзержинского района Волгограда от 10 мая 2018 года N об отказе в выдаче разрешения на строительство.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что указание муниципального органа в решении об отказе в выдаче разрешения на строительство на причину нахождения земельного участка в зоне рекреационного назначения противоречит вступившим в законную силу судебным актам.

Решением Дзержинского районного суда г. Волгограда от 13 июля 2018 года удовлетворены административные исковые требования Мельниковой В.С. Суд признал незаконным отказ администрации Дзержинского района Волгограда в выдаче Мельниковой В.С. разрешения на строительство, изложенный в письме от 10 мая 2018 года N, и обязал администрацию Дзержинского района Волгограда выдать разрешение на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке площадью 1000 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес".

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что основания для оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительство аналогичны тем, которые указаны в решении администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома от 22 ноября 2016 года, являвшимся предметом судебного спора. Вступившим в законную силу решением суда от 8 июня 2017 года установлено и не подлежит доказыванию, что вид разрешенного использования земельного участка определен до принятия Правил землепользования и застройки, в соответствии с которыми изменилось территориальное зонирование.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 июля 2018 года, принятым по жалобе административного ответчика, решение суда первой инстанции от 13 июля 2018 года оставлено без изменения.

Заинтересованное лицо (администрация Волгограда) обратилось с апелляционной жалобой с пропуском срока на её подачу, который 10 января 2019 года восстановлен.

3 апреля 2019 года апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 13 июля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 17 октября 2018 года отменены. Принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска Мельниковой В.С. отказано.

В кассационной жалобе Мельникова В.С. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 апреля 2019 года и оставить в силе решение Дзержинского районного суда г. Волгограда от 13 июля 2018 года. По мнению административного истца, спорный земельный участок сформирован и имеет вид разрешенного использования - для завершения строительства и последующей эксплуатации индивидуального жилого дома, поэтому, несмотря на отнесение земельного участка Правилами землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград от 15 сентября 2010 года к иной функциональной зоне, возможно его использование без каких-либо ограничений.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2019 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Заслушав доклад, выслушав объяснения представителя административного истца Рыковой Е.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судом общей юрисдикции, в силу части 2 статьи 328 КАС РФ, являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Отменяя судебные акты, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что использование земельного участка в зоне рекреационного назначения (Р1 - зоне парков, скверов, садов, бульваров, набережных, пляжей) не в соответствии с градостроительным регламентом допускается лишь в случае, если индивидуальный жилой дом размещен на земельном участке до установления такой зоны при условии, что объект капитального строительства не создает опасности. В то же время строительство или реконструкция индивидуального жилого дома на земельном участке в рекреационной зоне не допускается.

Кассационный суд соглашается с данными выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов административного дела, Мельникова В.С. является собственником земельного участка площадью 1000 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", учетным номером "данные изъяты", категория земель - земли населенных пунктов - для завершения строительства и последующей эксплуатации индивидуального жилого дома, расположенного по адресу: "адрес".

На данном земельном участке расположен объект незавершенного строительства (степень готовности - 10 %).

До заключения 31 марта 2011 года договора купли-продажи N с администрацией Волгограда административный истец использовала земельный участок на основании договора передачи прав аренды земельного участка, заключенного 7 июня 2006 года Мельниковой В.С. и ФИО на срок до 9 февраля 2016 года.

Распоряжением от 26 октября 2016 года N "Об утверждении градостроительного плана земельного участка (кадастровый номер "данные изъяты")" утвержден градостроительный план указанного земельного участка, в соответствии с которым он отнесен к территориям общего пользования.

Проект планировки и межевания территории, ограниченной "адрес", утвержденный постановлением главы Волгограда от 16 июля 2008 года N "Об утверждении проекта планировки и межевания территории", признан утратившим силу в связи утверждением нового проекта планировки и межевания.

Постановлением администрации Волгограда от 9 марта 2017 года N "Об утверждении проекта планировки и межевания территории" утвержден проект планировки и межевания территории, ограниченной ул "адрес", разработанный на основании распоряжения департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 16 октября 2015 года N "О подготовке документации по планировке территории".

Решением Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 29 декабря 2008 года, вступившим в законную силу 11 января 2009 года, постановление главы Волгограда от 16 июля 2008 года N "Об утверждении проекта планировки и межевания территории в Дзержинском районе Волгограда" признано незаконным в части его принятия без учета прав и охраняемых законом интересов Мельниковой В.С. на спорный земельный участок. Решением установлено, что земельный участок на момент предоставления ФИО находился в функциональной зоне, изменение которой произошло после предоставления его в аренду, с отступлением от требований законодательства, чем нарушены права истца.

На основании решения Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 17 декабря 2009 года, вступившего в законную силу 11 марта 2010 года, признано незаконным постановление исполняющего обязанности главы Волгограда от 16 июля 2009 года N "Об отмене постановления администрации Волгограда от 9 февраля 2006 года N "О предоставлении земельного участка гражданке ФИО для индивидуального жилищного строительства"". На главу администрации возложена обязанность устранить допущенные нарушения.

На основании подпункта 4 пункта 2.4 Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград (действовавших на день принятия оспариваемого решения), утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N, размещение объектов капитального строительства в зонах рекреационного назначения (Р 1 - зоне парков, скверов, садов, бульваров, набережных, пляжей и Р 2 - зоне лесопарков и городских лесов) допускается исключительно в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории без выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и др.) для размещения таких объектов с учетом утвержденных в установленном порядке нормативов допустимой застройки зон рекреационного назначения.

Принадлежащий Мельниковой В.С. земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", как указано в утвержденном проекте планировки и межевания, расположен в зоне парков, скверов, садов, бульваров, набережных, пляжей (Р 1), где основными и условно разрешенными видами использования земельных участков и объектов капитального строительства не предусмотрено индивидуальное жилищное строительство.

Генеральным планом Волгограда, утвержденным решением Волгоградской областной Думы от 29 июня 2007 года N, территория, на которой расположен земельный участок административного истца, отнесена к зоне озелененных территорий рекреационного назначения.

В 2016 году Мельникова В.С. обращалась в администрацию Дзержинского района Волгограда с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Решением администрации района от 22 ноября 2016 года ей отказано в выдаче разрешения на строительство. Данный отказ она обжаловала в судебном порядке.

8 июля 2017 года на основании решения Дзержинского районного суда г. Волгограда отказ администрации признан незаконным. Суд обязал административного ответчика повторно рассмотреть заявление Мельниковой В.С.

Решением администрации Дзержинского района Волгограда от 10 мая 2018 года N Мельниковой В.С. вновь отказано в выдаче разрешения на строительство.

Отказ на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации мотивирован несоответствием схемы планировочной организации земельного участка требованиям градостроительного плана земельного участка в части отсутствия утвержденной документации по планировке территории.

Административный орган указал, что в силу подпункта 4 пункта 2.4 главы 2 Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 15 сентября 2010 года N 36/1087, размещение объектов капитального строительства в зонах рекреационного назначения (Р 1 - зоне парков, скверов, садов, бульваров, набережных, пляжей и Р 2 - зоне лесопарков и городских лесов) допускается исключительно в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории без выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и др.) для размещения таких объектов с учетом утвержденных в установленном порядке нормативов допустимой застройки зон рекреационного назначения.

В силу пункта 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 этой статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) определено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (ст. 1, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

На основании подпункта 4 пункта 1 статьи 7 ЗК РФ и нормами главы 17 ЗК РФ земли рекреационного назначения входят в отдельную категорию как земли особо охраняемых территорий и объектов.

Зонирование территории для строительства регламентируется пунктом 7 статьи 1 ГрК РФ, в котором содержится понятие территориальных зон, т.е. зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Согласно п. 11 ст. 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к таким территориальным зонам как рекреационные (ч.1 ст. 85 ЗК РФ).

Согласно части 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно ст. 98 ЗК РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, а также земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 8.4.3.1 Правил землепользования и застройки городского округа город-герой Волгоград в перечне основных и условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капительного строительства в рекреационной зоне отсутствует вид разрешенного использования - для размещения индивидуального жилого дома.

Таким образом, строительство жилых домов указанным нормативным актом не предусмотрено.

При таких обстоятельствах решение органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения на строительство соответствует закону.

Постановлением администрации Волгограда от 3 сентября 2018 года N постановление администрации Волгограда от 30 сентября 2011 года N "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства" признано утратившим силу.

Постановлением администрации Волгограда от 29 июня 2018 года N утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство, внесение изменений в разрешение на строительство", в соответствии с которым органом, предоставляющим муниципальную услугу, является администрация Волгограда.

Вместе с тем решением суда первой инстанции, которое административный истец просит оставить в силе, возложена обязанность по осуществлению указанной услуги на администрацию Дзержинского района Волгограда, которая не уполномочена выдавать разрешение на строительство, что должно быть учтено при исполнении решения суда.

По существу, доводы жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда при кассационном производстве.

Доводы представителя административного истца Рыковой Е.А. о рассмотрении в апелляционном порядке данного административного дела дважды одним и тем же составом суда не влекут отмену апелляционного определения, поскольку в соответствии со статьями 31, 32 КАС РФ указанное обстоятельство не является препятствием для повторного участия судьи в рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного приведенное оспариваемое судебное постановление сомнений в его законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывает, а предусмотренные статьей 328 КАС РФ основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 3 апреля 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Мельниковой В.С. - без удовлетворения.

Председательствующий Э.К. Мальманова

Судьи Ю.Б. Капункин

В.Г. Малаева