Письмо Правительства РФ от 26 мая 2000 г. N 1684п-П13 О первоочередных мерах по реформированию налоговой системы Российской Федерации

Письмо Правительства РФ от 26 мая 2000 г. N 1684п-П13

В соответствии с поставленными Президентом Российской Федерации В.В.Путиным задачами по проведению масштабной налоговой реформы и в связи с рассмотрением в Государственной Думе поправок в налоговое законодательство Правительство Российской Федерации направляет Вам одобренные на своем заседании предложения о первоочередных мерах по реформированию налоговой системы Российской Федерации.

В связи с необходимостью формирования федерального бюджета на 2001 год просим с учетом указанных предложений рассмотреть в период работы весенней сессии 2000 года в качестве приоритетных главы части второй Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие уплату налога на доходы организаций, налога на доходы физических лиц, социального налога, акцизов, налога на добавленную стоимость и взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Приложение: на 11 л.

Председатель Правительства

Российской Федерации

М.Касьянов

О первоочередных мерах по реформированию налоговой системы
Российской Федерации

Правительство Российской Федерации считает, что скорейшее осуществление в стране налоговой реформы является одним из важнейших условий для обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, возврата в Российскую Федерацию капиталов, вывезенных из страны за границу, а также привлечения в страну полномасштабных иностранных инвестиций.

Основы существующей в стране налоговой системы были заложены на рубеже 90-х годов. Если первоначально российская налоговая система в целом выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов, то со времени присущие ей недостатки становились все более заметными. Эти недостатки вызывают массовое недовольство и справедливые нарекания со стороны отечественных предпринимателей, иностранных инвесторов, граждан.

Затягивание с решением назревших вопросов восстановления справедливости действующей в стране налоговой системы, а также реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стало одной из основных причин массовых случаев сокрытия доходов от налогообложения, развития теневой экономики и бегства капиталов за границу.

Преобразования последних лет, главным из которых явилось введение в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса Российской Федерации, хотя и решили ряд назревших вопросов, но не затронули наиболее болезненные для налогоплательщиков вопросы конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Масштабная налоговая реформа невозможна путем внесения отдельных точечных изменений в законодательство. Ее цели могут быть достигнуты только с принятием Налогового кодекса Российской Федерации как единого, взаимосвязанного и комплексного документа, учитывающего всю систему налоговых правоотношений.

Налоговая реформа не предполагает коренной ломки действующей системы налогов и сборов, но и не может иметь чисто косметический характер. В рамках ее осуществления должны быть достигнуты следующие цели:

ослабление налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки, продолжения начатого курса на дальнейшее постепенное снижение ставок по основным федеральным налогам и облегчения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную деятельность налогов и сборов, исключения из самих механизмов применения налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание;

упрощение налоговой системы за счет установления исчерпывающего перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, минимизации налогов и сборов, имеющих целевую направленность, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов;

обеспечение стабильности налоговой системы, то есть определенности для налогоплательщиков по объемам налоговых платежей на длительный период;

существенное повышение уровня собираемости налогов и сборов.

Одним из приоритетных направлений должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Поэтому, несмотря на серьезнейшие бюджетные ограничения, Правительство Российской Федерации считает возможным заметно снизить налоговое бремя. По расчетам уже в первый год после введения Налогового кодекса в полном объеме такое снижение должно составить около 2% к ВВП. Для того, чтобы это не привело к значительному уменьшению налоговых доходов должны быть предусмотрены меры, направленные на общее расширение налоговой базы, в том числе за счет перекрытия имеющихся каналов ухода от налогообложения и общего улучшения работы налоговых и иных государственных органов по контролю за уплатой налогов и сборов.

На первом этапе реформы предлагается отменить налог на пользователей автомобильных дорог, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налог на операции с ценными бумагами, налог на реализацию горюче-смазочных материалов. На втором этапе предлагается отменить налог с продаж, налог на покупку иностранной валюты, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Для реализации указанных выше общих целей представляется необходимым пойти на снижение федерального налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц), что должно стать дополнительным фактором для стимулирования развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса. Одновременно необходимо обеспечить увеличение роли налогов и сборов, связанных с использованием природных ресурсов. Имущественные налоги должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. Впредь до обеспечения более эффективного контроля государства за уплатой налогов и сборов в общем объеме налоговых платежей должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов.

Справедливость налоговой системы может быть достигнута за счет сокращения многочисленных льгот, нарушающих этот принцип по отношению к тем налогоплательщикам, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Многие из действующих налоговых льгот недостаточно эффективны и зачастую не достигают тех целей, ради которых они вводились, что приводит к большим бюджетным потерям. По оценке МНС России прямые потери консолидированного бюджета в 2000 году составят более 600 млрд. рублей (без учета таможенных льгот), в т.ч. федерального бюджета - 220 млрд. рублей. Наряду с прямой неуплатой налогов и сборов организациями и физическими лицами, имеющими льготы, бюджеты недополучают значительные средства в результате использования недобросовестными налогоплательщиками возможностей по уходу от налогообложения, предоставляемых наличием таких льгот.

Налоговая система должна обеспечивать доходы федерального, региональных и местных бюджетов гарантированными налоговыми источниками. Перечень федеральных, региональных и местных налогов (с некоторыми уточнениями), установленный в статьях 13 - 15 части первой Налогового кодекса, позволяет решить эту задачу.

Дополнительные гарантии, обеспечивающие формирование региональных и местных бюджетов, будут предусмотрены в рамках бюджетной политики.

Основная часть доходов консолидированного бюджета в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов. Эти налоги и впредь должны остаться в качестве основных источников формирования доходной части бюджетов всех уровней. Однако, в них должны быть внесены изменения, исправляющие имеющиеся искажения и перекосы.

Правительство Российской Федерации в целях ослабления налоговой нагрузки на заработную плату считает целесообразным перейти на единую ставку налога на доходы физических лиц в размере 13 процентов.

Переход на единую ставку не означает уменьшения реальной налоговой нагрузки на физических лиц, имеющих крупные доходы. В настоящее время подоходный налог по ставке 30 процентов и выше уплачивают менее 1 процента налогоплательщиков. Кроме того, увеличение налогообложения дорогостоящей недвижимости, резкая прогрессия ставок транспортного налога в зависимости от мощности двигателя легкового автомобиля, сохранение акцизов на дорогие легковые автомобили, а также высокая доля косвенных налогов, обеспечат соблюдение принципа социальной справедливости при налогообложении.

Правительство Российской Федерации предлагает систему стандартных, социальных, имущественных и профессиональных налоговых вычетом. Всем налогоплательщикам будет предоставляться ежемесячный стандартный вычет в размере 300 рублей, а по инвалидам и некоторым другим категориям граждан - в размере 4000 рублей и 1000 рублей. Кроме этого, на каждого ребенка в возрасте до 18 лет может быть предусмотрен налоговый вычет каждому из супругов (родителей) в размере 200 рублей.

В рамках социальных вычетов предлагается уменьшение в определенных пределах облагаемого дохода на такие социально значимые расходы как оплата лечения, медицинского обслуживания и стоимости лекарств, а также оплата обучения в средних и высших учебных заведениях как самого налогоплательщика, так и его детей. Предлагается сохранить (с некоторыми уточнениями) действующие нормы, предусматривающие уменьшение облагаемого дохода физического лица на произведенные им расходы по покупке или строительству жилого дома или квартиры, уплате процентов по ипотечным кредитам, а также по освобождению от налогообложения доходов граждан от продажи недвижимого и иного имущества (в определенных пределах).

Отказ от существующих налоговых льгот для военнослужащих, приравненных к ним категорий физических лиц, судей и прокурорских работников должен осуществляться с опережающей денежной компенсацией за счет федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации придает большое значение изменению существующих режимов уплаты взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Принципиальное значение имеет установление для всех налогоплательщиков - работодателей единого порядка исчисления налоговой базы по этим налоговым платежам в виде выплат, вознаграждений и иных доходов, начисляемых в пользу наемных работников. Кроме этого, важнейшим звеном налоговой реформы является укрепление системы налогового администрирования, которое в итоге должно быть объединено в рамках одного органа, что значительно упростит положение добросовестных налогоплательщиков и усилит государственное воздействие на неплательщиков налогов. При этом сохраняется действующая система использования средств этих фондов.

Расходы, финансирующиеся из фонда занятости населения, будут в полном объеме предусмотрены в федеральном бюджете.

Предлагается включить в Налоговый кодекс взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации в качестве самостоятельного налогового платежа с сохранением за органами этого фонда функций по контролю за уплатой этих взносов. Ставку таких взносов для работодателей предлагается установить в размере 28% с учетом перехода на принципы накопительного страхования. Предлагается также отказаться от удержания и перечисления работодателями в Пенсионный фонд Российской Федерации 1% от суммы доходов наемных работников.

В перечень федеральных налогов и сборов следует включить социальный налог взамен взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования. Ставка этого налога предлагается в размере 7,6%, в том числе в части, подлежащей зачислению в Фонд социального страхования Российской Федерации, в размере 4%, в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в размере 0,5% и в территориальные фонды обязательного медицинского страхования в размере 3,1 процента. При определенных условиях возможна регрессия для сверхвысоких доходов. Предлагаемая ставка налога в части, подлежащей зачислению в Фонд социального страхования Российской Федерации, примерно соответствует объему средств, необходимому для обеспечения мероприятий, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством за счет средств этого фонда в 2000 году. Сохраняется и действующий ныне порядок использования средств этого фонда, предусматривающий их расходование на цели социального страхования прежде всего в самих организациях.

Правительство Российской Федерации считает, что в последующем взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации также должны быть включены в состав социального налога.

Реализация предложенных мер по снижению суммы налогов на заработную плату должна стать серьезным стимулом для легализации расходов организаций на оплату труда работников и в конечном счете должна привести к расширению базы этих налогов.

В налоге на доход организаций должны приниматься к вычету все необходимые, обоснованные и документально подтвержденные расходы, осуществляемые для производства, продвижения на рынок и реализации товаров (работ, услуг).

Необходимо снять ограничения на возможность отнесения на затраты расходов на рекламу, обучение персонала, по имущественному страхованию и страхованию коммерческих рисков, на выплату процентов по заемным средствам.

Целесообразно изменить порядок амортизации основных средств и нематериальных активов. Вместо дифференцированной системы амортизационных норм должны быть использованы укрупненные амортизационные группы, значительно сокращены сроки амортизации. Предусматривается введение нелинейной амортизации, предоставляющей предприятиям возможность в первые годы эксплуатации имущества относить на расходы значительную часть его стоимости.

Налогоплательщик должен получить право на вычет затрат по расширению производства, внедрению достижений научно-технического прогресса через использование механизма капитализации расходов с последующей их амортизацией, что позволит форсировать процесс обновления материально-технической базы отечественных товаропроизводителей. Следует капитализировать, в частности, те расходы, которые не могут быть единовременно отнесены на затраты предприятия в соответствующем налоговом периоде (НИОКР, расходы на разведку, подготовку и освоение природных месторождений и т.п.).

Ставку налога на доходы организаций следует сохранить на уровне 30 процентов. Такая ставка должна быть единой для всех сфер деятельности.

Налог на добавленную стоимость (НДС) является основным и наиболее стабильным источником налоговых поступлений федерального бюджета. Изменения по этому налогу должны быть связаны в основном с исключением некоторых перекосов и отклонений в исчислении и уплате НДС по сравнению с режимом, применяемым к международной практике. В частности, в число плательщиков НДС следует включить индивидуальных предпринимателей при условии, что объем полученной ими выручки не опускается ниже определенного уровня.

Принципиальное значение в отношении НДС (равно как и в отношении налога на доходы организаций) должен иметь переход на метод начислений при определении объема налогового обязательства по этому налогу. Только при переходе на такой порядок смогут реально "заработать" в качестве инструмента налогового контроля счета-фактуры, снизятся объемы неплатежей между предприятиями (которые сегодня подчас создаются ими искусственно), ускорится поступление налогов в бюджет. Вместе с тем, понимая, что переход на этот порядок может привести к временному ухудшению финансового положения предприятий, данный порядок как обязательную норму целесообразно ввести с 2002 года. При этом возможно введение переходных процедур, которые могли бы сгладить для налогоплательщиков этот переход.

Правительство Российской Федерации считает необходимым сохранение общей ставки НДС в размере 20% с сохранением перечня продовольственных товаров и товаров для детей, облагаемых по пониженной ставке 10 процентов.

В связи с отменой налога на реализацию горюче-смазочных материалов, предлагается ввести акцизы на дизельное топливо и на автомобильные масла. Кроме этого, в связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог в целях частичной компенсации выпадающих доходов дорожных фондов предлагается увеличение ставок акцизов по автомобильному бензину. По расчета эта мера приведет к некоторому росту розничных цен на бензин. В то же время это практически не затронет важнейших потребителей дизельного топлива, в частности, в сельском хозяйстве и армии.

С учетом ожидаемого в текущем году роста цен на потребительские товары и принимая во внимание предполагаемый уровень инфляции на 2001 года, по специфическим ставкам акцизов предусмотрена индексация в размере 20 процентов.

Предлагается увеличить в среднем в два раза ставки акцизов по табачным изделиям, отказавшись от дифференциации ставок акцизов по классам и предусмотрев различные ставки для сигарет с фильтром по ГОСТу, иных сигарет с фильтром и сигарет без фильтра.

В соответствии с требованиями части первой Налогового кодекса непосредственно в законодательство о налогах и сборах предлагается включить ставки акциза на газ, являющегося одним из основных налоговых источников доходов федерального бюджета. Для природного газа, реализуемого в Российской Федерации, по которому установлены государственные регулируемые оптовые цены, и при поставках природного газа в Республику Белоруссия ставка акциза предлагается на уровне 15%, а по остальному природному газу - в размере 30%. Кроме этого, предлагается распространить с 1 января 2002 г. на природный газ порядок определения сумм акциза, подлежащих уплате в бюджет исходя из даты его поставки покупателю, как это применяется в настоящее время в отношении других подакцизных товаров.

Правительство Российской Федерации считает преждевременными предложения о перенесении обязанности по уплате части акциза с производителей алкогольной продукции на аккредитованные организации оптовой торговли, реализующие такую продукцию.

В связи с отменой некоторых налогов и сборов предлагается ввести государственную пошлину за регистрацию коммерческих и некоммерческих организаций, за имеющие юридическое значение услуги, оказываемые автомобильном инспекцией, за регистрацию переводных и простых векселей, за регистрацию проспекта эмиссии ценных бумаг.

Представляется целесообразным перевести из местных налогов в состав федеральных налог на наследование и дарение. Налогообложению должен подлежать лишь определенный перечень имущества с учетом необлагаемого минимума, который предлагается значительно увеличить.

В настоящее время вопросы платности пользования природными ресурсами включены не в законодательство о налогах и сборах, а в законодательство о природопользовании. При этом положения о платности природопользования имеют рамочный характер и не дают четкого определения основных элементов налогообложения при исчислении налогов, взимаемых при пользовании природными ресурсами. Вместе с тем, налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и все элементы налогообложения. Поэтому налоги, связанные с использованием природных ресурсов, предлагается включить в часть вторую Кодекса в качестве самостоятельных налогов. Это относится к налогу на пользование недрами, налогу на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбору за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, водному налогу и лесному налогу. Предлагается ввести экологический налог, аналогичный действующим платежам за сбросы, выбросы загрязняющих веществ, захоронение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду.

В целях создания благоприятного и стабильного инвестиционного климата при нефтедобыче предлагается предусмотреть налога на дополнительный доход от добычи углеводорода, который должен уплачиваться недропользователями при разработке новых месторождений взамен существующего акциза на нефть и возможно части платежей за пользование природными ресурсами. Это позволит создать для нефтедобывающих организаций более гибкий и более справедливый режим налогообложения, учитывающий повышенные затраты в первые годы эксплуатации нефтяных месторождений.

Другим элементом налоговой системы, призванным учесть особые условия добычи полезных ископаемых, должно стать установление в рамках общей налоговой системы специальных налоговых режимов при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП). Предлагается предусмотреть специальную систему налогообложения, дающую возможность осуществлять добычу нефти из вводимых в действие бездействовавших, контрольных скважин и скважин, находящихся в консервации, низкопродуктивных участков недр.

Одним из важных вопросов в комплексе предложений по изменению налогового законодательства является вопрос об изменении источников финансирования дорожного строительства. Отмену налога на пользователей автомобильных дорог частично компенсирует увеличение акцизов на бензин, которое в полном объеме должно пойти на финансирование территориальных программ по строительству и эксплуатации автомобильных дорог. Другим источником финансирования таких расходов должен стать региональный транспортный налог, объединяющий действующие ныне налог на владельцев транспортных средств, налог на отдельные виды транспортных средств и налог на имущество физических лиц (в части, относящейся к транспортным средствам). При этом предлагается размер ставки налога заметно увеличить и поставить ее в зависимость от величины мощности автомобиля. Реализация ранее рассматривавшегося предложения о введении в качестве целевых источников указанных расходов дорожного налога и налога на реализацию горючих материалов нецелесообразна.

В составе региональных налогов предлагается временно сохранить налог на имущество организаций, порядок взимания которого в основном соответствует действующему одноименному налогу. Законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления должно быть предоставлено право введения налога на недвижимость взамен налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Вместо большого числа местных налогов их перечень предлагается ограничить только пятью. Для сохранения доходов местных бюджетов в составе местных налогов вместо налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы следует предусмотреть муниципальный налог, налоговая база которого должна соответствовать налоговой базе по налогу на доходы организаций, а предельная ставка составит 5 процентов.

В отношении земельного налога также являющегося местным налогом в Кодексе должны быть предусмотрены лишь общие принципы налогообложения, в соответствии с которыми органы местного самоуправления определяют порядок исчисления и уплаты налога на соответствующей территории, а также конкретные налоговые ставки (от 0,1 до 2% от соответствующей налоговой базы) по земельным участкам.

Предлагается заметно усилить фискальную и социальную роли налога на имущество физических лиц, в частности, за счет установления более высоких ставок по престижной и дорогой недвижимости, применения (при определенных условиях) для расчета налога рыночной стоимости объектов налогообложения, а также учета в целях налогообложения стоимости объектов недвижимости, незавершенных строительством. Предложения по реформированию этого налога исходят из того, что они не должны привести к ухудшению положения малоимущих граждан.

Предлагается сохранить в виде специального налогового режима единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Однако, с учетом накопленного опыта применения этого налога в него следует внести изменения, связанные с сужением круга налогоплательщиков, имея в виду распространение его в первую очередь на те субъекты малого предпринимательства, в отношении которых объективно затруднен налоговый контроль. В частности, из числа налогоплательщиков должны быть исключены организации и предприниматели, осуществляющие свою деятельность в сфере стационарной розничной торговли горюче-смазочными материалами. Предусматривается, что переход на этот режим должен иметь обязательный характер. В связи с введением единого налога предлагается отказаться от системы упрощенного налогообложения субъектов малого предпринимательства.

В качестве нового элемента налоговой системы предлагается введение специального режима налогообложения в виде единого налога для сельскохозяйственных товаропроизводителей, в котором предполагается учесть особенности сельского хозяйства как отрасли, привязанной к конкретным участкам земли. Этот режим должен стать альтернативной действующему общему порядку налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей и переход на него должен носить для налогоплательщиков добровольный характер.

В соответствии с постановлением Государственной Думы от 25 февраля 2000 г. N 143-III ГД "О проекте Налогового кодекса Российской Федерации" депутатами Государственной Думы Грызловым Б.В., Резником В.М., Амировым К.А., Бездольным А.В., Драгановым В.Г., Динесом И.Ю., Зубицким Б.Д., Романчуком А.И., Томчиным Г.А., Гальченко В.В., Райковым Г.И., Сухим Н.А. и Морозовым О.В. внесены поправки к принятой в первом чтении Государственной Думой части второй Налогового кодекса Российской Федерации, в которых в основном реализованы изложенные выше предложения. Этими депутатами также внесены на рассмотрение Государственной Думы связанные с внесенными поправками проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в статьи 13, 15 и 18 части первой Налогового кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации". Эти поправки и законопроекты (с учетом уточнений в соответствии с предложениями, изложенными выше) поддерживаются Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации рассматривает принятие и скорейшее введение в действие Налогового кодекса Российской Федерации в полном объеме в качестве одного из основных условий для улучшения экономической ситуации и обеспечения дальнейшего динамичного ускорения начавшегося в стране экономического роста.