Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2019 г. по делу N 8а-481/2019

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А,

судей Белоусовой Ю.К. и Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Магомедова А.А. в своих интересах и интересах Юсупова И.Г, Камалова М.М. на решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 02 сентября 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 03 сентября 2019 г. по административному делу по административному исковому заявлению Магомедова А.А. в своих интересах и интересах Юсупова И.Г, Камалова М.М. к Министерству юстиции ФИО60 о признании незаконным ответа, выраженного в письме от 22 августа 2019 г. за N(19), считать согласованным публичное мероприятие в форме митинга и возложении обязанностей не препятствовать в проведении заявленного митинга.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Нафикова И.А, выслушав объяснения представителя административных истцов Исмаилова М.М, поддержавшего кассационную жалобу, представителя Министерства юстиции Республики Дагестан Магомедэминова Р.Х, предлагавшего оставить судебные постановления без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Магомедов ФИО62 в своих интересах и интересах Юсупова ФИО63 и Камалова ФИО64 обратился в суд с административным исковым заявлением к Министерству юстиции ФИО65, в котором просил признать ответ административного ответчика, выраженный в письме от 22 августа 2019 г. за исх. N N), незаконным; считать согласованным публичное мероприятие в форме митинга 04 сентября 2019 г. с 18.30 часов до 20.30 часов по адресу: "адрес", с заявленной целью "Выступление с требованиями прекратить необоснованное уголовное преследование ФИО77 " ФИО57, обеспечить освобождение его из заключения, а также пресечь практику фабрикации уголовных дел в отношении граждан"; обязать Министерство юстиции ФИО66 не препятствовать Магомедову А.А., Юсупову И.Г... и Камалову М.М. М. в проведении публичного мероприятия в форме митинга согласно поданному уведомлению.

В обоснование заявленных требований указано на то, что на уведомление Магомедова А.А. А, Юсупова И.Г. ФИО67. и Камалова М.М. ФИО68 от 20 августа 2019 г. о проведении 04 сентября 2019 года с 18.30 часов до 20.30 часов публичного мероприятия в форме митинга по адресу: "адрес", с заявленной целью "Выступление с требованиями прекратить необоснованное уголовное преследование журналиста еженедельника ФИО56, обеспечить освобождение его из заключения, а также пресечь практику фабрикации уголовных дел в отношении граждан", Министерство юстиции Республики Дагестан 22 августа 2019 года дало ответ заявителям N), предложив подать уведомление о проведении публичного мероприятия "адрес" с 20 сентября по 05 октября 2019 года в рамках требований, установленных действующим законодательством, который организаторы митинга считают незаконным и нарушающим их право на свободу собраний. При этом административный истец ссылается на то, что заявленная организаторами митинга площадка отнесена к специально отведенным местам для проведения публичных мероприятий; у административного ответчика нет полномочий предлагать подать уведомление на какие-то иные даты; уполномоченный орган не предложил иного места для проведения публичного мероприятия; закон не устанавливает запретов на проведение публичных мероприятий, на которых планируется давать критическую оценку действиям правоохранительных органов; ссылки административного ответчика на некую угрозу терактов и диверсий не могут быт основанием для изменения условий проведения публичного мероприятия или отказа в проведении публичного мероприятия.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 02 сентября 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 03 сентября 2019 г, в удовлетворении административного искового заявления Магомедова А.А, Юсупова И.Г, Камалова М.М. к Министерству юстиции Республики Дагестан отказано.

В кассационной жалобе Магомедов ФИО74, представляющий также на основании доверенности интересы Юсупова ФИО75 и Камалова ФИО76, просит Пятый кассационный суд общей юрисдикции отменить состоявшиеся по делу судебные акты ввиду неправильного применения судами норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились административные истцы Магомедов А.А., Юсупов И.Г. и Камалов М.М., в поданном через представителя Исмаилова М.М. письменном заявлении просят о рассмотрении дела без их участия.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменных возражений административного ответчика на жалобу, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела допущены такого характера существенные нарушения норм материального права.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что императивных норм, обязывающих орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органы местного самоуправления в обязательном порядке согласовать публичное мероприятие Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не содержит, Министерством юстиции Республики Дагестан в установленном статьей 5 названного Федерального закона порядке и срок направлен ответ, который отказом в согласовании публичного мероприятия не является, не нарушает права административных истцов, является процедурным действием для дальнейшего согласования места и времени проведения заявленного митинга, что явилось основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления.

С выводами суда первой инстанции и их обоснованием согласился суд апелляционной инстанции, указав также на то, что предложение Министерства юстиции ФИО69 обратиться с уведомлением провести публичное мероприятие на указанную его организаторами площадку на другую календарную дату соответствует действующему законодательству.

Однако с такими выводами судов согласиться нельзя, так как они являются ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. закреплено право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

На обеспечение реализации указанного конституционного права граждан Российской Федерации направлен Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее по тексту - Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ), предусматривающий, что организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания (пункт 1 части 3 статьи 5).

В соответствии с положениями названного федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ).

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 2 апреля 2009 г..N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина А.В, Шадрина Д.П. и Шимоволоса С.М. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и постановлении от 14 февраля 2013 г..N4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий. Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Изложенное полностью согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 13 постановления от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", о том, что судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретные место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению. При этом организатор публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) обязан в письменной форме проинформировать орган публичной власти о принятии (непринятии) предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия. По смыслу данной нормы также не исключается возможность направления организатором публичного мероприятия органу публичной власти встречного предложения об ином месте и (или) времени проведения публичного мероприятия с учетом срока, необходимого для согласования данного предложения, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ. Вопрос о проведении мероприятия в иную дату решается организатором публичного мероприятия путем подачи нового уведомления о проведении публичного мероприятия.

По смыслу приведенных выше правовых норм и их разъяснений при невозможности проведения публичного мероприятия в указанные в уведомлении место и время, исполнительному органу власти надлежит предложить его организаторам конкретное время (дата и часы) и место, которые позволят реализовать право граждан на проведение публичного мероприятия в условиях обеспечения безопасности участников публичного мероприятия и иных лиц.

Административным ответчиком обстоятельства подачи Магомедовым А. А, Юсуповым И. ФИО70. и Камаловым М.М. ФИО71 уведомления о проведения публичного мероприятия, указанные в административном исковом заявлении, не оспариваются.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 29 июля 2013 г. N 372 "Об определении единых специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Республики Дагестан" указанное организаторами публичного мероприятия место - "адрес" определено как специально отведенное для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Законом Республики Дагестан от 8 июня 2009 г. N 36 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Республики Дагестан" предусмотрено, что уведомление о проведении публичного мероприятия на территории Республики Дагестан (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участников) с количеством участников свыше пятисот человек подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти Республики Дагестан в сфере юстиции (статья 1).

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ не устанавливают запретов на проведение публичных мероприятий, на которых планируется давать критическую оценку действиям правоохранительных органов.

Как следует из ответа N от 22 августа 2019 года на уведомление административных истцов о проведении публичного мероприятия в форме митинга 04 сентября 2019 года с 18.30 часов до 20.30 часов Министерство юстиции Республики Дагестан предложило провести данное публичное мероприятие в период с 20 сентября по 05 октября 2019 г, подав новое уведомление, указав на то, что имеется информация от правоохранительных органов по основаниям создания предпосылок для совершения правонарушений, включая групповые нарушения общественного порядка и безопасности, вероятности совершения диверсий и терактов в общественных местах и местах массового скопления людей в планируемую дату.

Между тем, как следует из содержания ответа Министерства юстиции Республики Дагестан N(19) от 22 августа 2019 года, он не содержит предложения провести публичное мероприятие в конкретное время (дата и часы), позволяющее организаторам публичного мероприятия принять (или не принять) данное предложение и проинформировать об этом орган исполнительной власти не позднее чем за три дня до дня проведения мероприятия.

Принимая во внимание объяснения представителя административных истцов о том, что при повторном обращении с уведомлением о проведении публичного мероприятия с теми же целями в предложенный Министерством юстиции Республики Дагестан период времени им вновь не согласовано проведение публичного мероприятия и вновь предложены иные даты для проведения данного мероприятия, что представителем административного ответчика ФИО72 не опровергнуто, позволяет сделать вывод о том, что административным ответчиком организаторам публичного мероприятия при даче оспариваемого ответа не предложен такой вариант, который позволил бы реализовать цели заявленного мероприятия.

Более того, имеющееся в материалах административного дела письмо Министерства внутренних дел по Республике Дагестан, положенное в основу предложения административного ответчика об изменении даты проведения публичного мероприятия, сведений о периоде сохранения напряженной обстановки в регионе не содержит.

Таким образом, ссылаясь при ответе организаторам митинга на обстоятельства, указанные Министерством внутренних дел по Республике Дагестан о предпосылках для совершения правонарушений, включая групповые нарушения общественного порядка и безопасности, вероятности совершения диверсий и терактов в общественных местах и местах массового скопления людей в планируемую дату, Министерство юстиции Республики Дагестан обязано было предложить организаторам публичного мероприятия иной вариант, в том числе предусматривающий конкретные день и часы, а также место, позволяющее провести указанное публичное мероприятие с соблюдением условий о безопасности его участников, чего в нарушение положений пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N54-ФЗ, сделано не было, в связи с чем право граждан, в том числе организаторов митинга, на проведение публичного мероприятия следует признать нарушенным.

При изложенных обстоятельствах у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований признать оспариваемое письмо Министерства юстиции Республики Дагестан соответствующим закону, поскольку по смыслу приведенных норм права надлежащим проведением согласительной процедуры о времени и месте проведения публичного мероприятия со стороны органа исполнительной власти является письменное предложение организатору о возможности проведения публичного мероприятия в конкретно определенную дату, время и место.

Как указано в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 07 февраля 2017 г. по делу "Лашманкин и другие (Lashmankin and Others) против Российской Федерации", цель публичных мероприятий заключается в оказании влияния на решения властей прямо или косвенно за счет изменения общественного мнения; при этом очень важно, чтобы организаторы могли выбирать в пределах, предусмотренных законом, форму, время и место публичного мероприятия, которые наилучшим образом соответствовали его целям. Следовательно, форма, время и место публичного мероприятия могут изменяться только лишь в рамках согласительных процедур между его организатором и уполномоченными органами публичной власти.

Организаторами митинга в качестве его целей указано освобождение журналиста еженедельника ФИО73 из места заключения и прекращение уголовного преследования путем создания общественного мнения по данному вопросу, пресечение практики фабрикации уголовных дел в отношении граждан. Между тем отложение даты проведения публичного мероприятия на длительное и неопределенное время свидетельствует о создании препятствия для достижения указанных в уведомлении целей.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении.

Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении").

Приведенные требования процессуального законодательства при рассмотрении настоящего дела судами первой и второй инстанций не выполнены, принятые ими с нарушением норм материального права, подлежащих применению к данному правоотношению, судебные постановления, нельзя признать законными.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции, учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, приходит к выводу, что принятые по настоящему делу судебные акты подлежат отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административного иска Магомедова А.А. в своих интересах и интересах Юсупова И.Г, Камалова М.М. о признании незаконным ответа Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженного в письме N(19) от 22 августа 2019 года, на уведомление административных истцов о проведении публичного мероприятия в форме митинга.

Принимая во внимание, что на момент рассмотрения судом кассационной инстанции административного дела возможность проведения публичного мероприятия в указанные его организаторами в уведомлении время и место утрачена, для указания в настоящем судебном постановлении на признание считать согласованным публичное мероприятие в форме митинга 04 сентября 2019 г. и на возложение на административного ответчика обязанности не препятствовать Магомедову А.А. А, Юсупову И.Г. Г-Г. и Камалову М.М. М. в его проведении, оснований не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 02 сентября 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 03 сентября 2019 г. по административному делу N 2а-4952/2019 отменить.

Принять по административному делу новое решение, которым административное исковое заявление Магомедова А.А. в своих интересах и интересах Юсупова И.Г, Камалова М.М. удовлетворить.

Признать ответ Министерства юстиции Республики Дагестан, выраженный в письме N(19) от 22 августа 2019 года, на уведомление административных истцов о проведении публичного мероприятия в форме митинга незаконным.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина