Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 ноября 2019 г. по делу N 8а-380/2019

N 2а-771/2019

г. Краснодар

12.11.2019

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Харитонова А.С, Иванова А.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Сочи на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18.07.2019 по административному делу по административному иску Гончаровой А.Г. к Администрации г. Сочи, Департаменту имущественных отношении Администрации г. Сочи, заинтересованное лицо: Управление Росреестра по Краснодарскому краю о признании незаконным решения об отказе в перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

установил:

Гончарова А.Г. обратилась в Лазаревский районный суд г..Сочи с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным отказ Департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г..Сочи (Департамент архитектуры) в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности N.01-21/49322 от ДД.ММ.ГГГГ. Считать согласованной и утвержденной схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории в связи с образованием земельного участка путем перераспределения существующего земельного участка с кадастровым номером 23:49:0136003:2335, расположенного по адресу: "адрес", г..ФИО3, "адрес", пер. Фундучный 3Ж, и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности в границах кадастрового квартала N, общей площадью 997 кв.м, категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - земли под домами индивидуальной застройки, территориальная зона "Ж-1", выполненную ООО "КАДАСТР 23" в указанных административным истцом координатах характерных точек. Считать решение суда основанием для Управления Росреестра по Краснодарскому краю для постановки на государственный кадастровый учет образованного земельного участка. После постановки на государственный кадастровый учет земельного участка устранить нарушения прав Гончаровой А.Г. путем заключения соглашения между Администрацией г..Сочи в лице Департамента имущественных отношений и Гончаровой А.Г. о перераспределении земельного участка, площадью 997 кв.м, расположенного по названному адресу. Требования административного иска мотивированы тем, что Гончаровой А.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок, площадью 334 кв.м, находящийся по адресу: "адрес", г..ФИО3, "адрес", пер. Фундучный 3Ж с расположенным на нем жилым домом.

Земельный участок находится в зоне оползневых процессов, для сдерживания которых необходимо производить обустройство подпорных удерживающих сооружений и принимать иные меры по обеспечению устойчивости прилегающего склона. При этом площадь принадлежащего административному истцу земельного участка недостаточна для проведения такого рода мероприятий. В тоже время к участку Гончаровой А.Г. прилегают пустующие муниципальные земли, не используемые органом местного самоуправлении. Административный истец, полагая, что за счет перераспределения принадлежащего ей земельного участка и муниципальных земель возможно провести противооползневые работы в целях сохранения жилого дома, обратилась ДД.ММ.ГГГГ в ГАУ КК "МФЦ КК" г..Сочи с заявлением о перераспределении земельного участка, приложив схему расположения участка, согласно которой площадь образуемого участка составит 1000 кв.м, из которых 334 кв.м. - площадь принадлежащего истцу участка, 663 кв.м. - муниципальной земли. ДД.ММ.ГГГГ Департамент архитектуры отказал в утверждении схемы расположения земельного участка в связи с тем, что за счет площади испрошенной муниципальной земли возможно образовать самостоятельный участок без нарушения требований к образуемым и измененным участкам, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российский Федерации (ЗК РФ). Помимо того, отказ мотивирован тем, что образование участка в испрошенной площади привет к нерациональному использованию земель. Гончарова А.Г. полагает отказ незаконным, поскольку вся прилегающая к ее участку территория входит в защитную зону памятника истории "Братская могила 71 советского воина", в пределах которой с учетом положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" запрещается возведение объектов капитального строительства, что влечет невозможность формирования земельного участка с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство (ИЖС).

Данный факт, по мнению административного истца, свидетельствует о том, что испрашиваемая прилегающая муниципальная территория ввиду имеющихся обременений может быть использована только в целях благоустройства принадлежащего Гончаровой А.Г. домовладения, а потому обжалуемое решение уполномоченного органа является незаконным. Решением Лазаревского районного суда г..Сочи от 24.04.2019 в административном иске Гончаровой А.Г. отказано. Апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 18.07.2019 решение районного суда отменено, по делу вынесено новое решение об удовлетворении требований административного иска в полном объеме.

В кассационной жалобе Администрация г. Сочи просит об отмене апелляционного определения, как незаконного, необоснованного и оставлении в силе решения суда первой инстанции. На кассационную жалобу Гончаровой А.Г. поданы возражения, в которых содержится просьба об оставлении апелляционного определения без изменения, кассационной жалобы - без удовлетворения. Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания суда кассационной инстанции. Ходатайства Гончаровой А.Г. и ее представителя Гончарова Д.В. об отложении судом кассационной инстанции разбирательства дела, как бездоказательные, оставлены без удовлетворения.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее -КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции. Как усматривается из материалов дела, Гончарова А.Г. является собственником жилого дома, площадью 78,4 кв.м, а также земельного участка, площадью 334 кв.м, расположенных по указанному адресу. Названный земельный участок образован в результате раздела, произведенного по соглашению участников права общей долевой собственности (по 1/3 доли), участка, площадью 1000 кв.м. Решением Департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г..Сочи от ДД.ММ.ГГГГ N.01-21/49322 Гончаровой А.Г. отказано в предоставлении муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности". Отказ обоснован положениями подпункта 9 пункта 31 Административного регламента "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности", утвержденного Постановлением администрации г..Сочи от 24.09.2015 N 2753 (далее - Административный регламент) и мотивирован тем, что за счет испрашиваемой для перераспределения площади возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований к образуемым и измененным земельным участкам, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ.

Уполномоченным органом указано на то, что прилагаемые к перераспределению земли из свободных муниципальных земель расположены в территориальной зоне "Ж-1" - застройка индивидуальными жилыми домами высотой до 12 м, имеют подъезд от земель общего пользования и могут быть использованы для образования земельного участка с видами разрешенного- и условно разрешенного использования, предусмотренными Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи для данной территориальной зоны (Правила землепользования и застройки). Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу о законности обжалуемого отказа, установив по делу, что за счет испрошенной к перераспределению площади муниципальных земель возможно образование самостоятельного земельного участка с установленными Правилами землепользования и застройки видами разрешенного использования, что в силу положений подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ является основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка. Доводы административного истца и заключение специалиста ООО "Кадастровый инженер" ФИО9, представленные в подтверждение заявленных требований, расценены районным судом критически. Отменяя решение районного суда, суд апелляционной инстанции, руководствовался положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г..N 73-ФЗ Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьями 11.3, 11.9, 11.10, пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ и пришел к выводу о незаконности обжалуемого отказа.

Суд апелляционной инстанции согласился с доводами административного истца, указав в апелляционном определении на невозможность использования муниципальным образованием испрошенной административным истцом площади муниципальной земли в соответствии с установленными Правилами землепользования и застройки. В подтверждение данного вывода суд апелляционной инстанции сослался на представленное административным истцом заключение ООО "Кадастровый инженер", согласно которому, формирование самостоятельного земельного участка на территории, прилегающей к земельному участку административного истца, без нарушения требований к его образованию невозможно, поскольку участок имеет уклон 22 %. При этом, предлагаемое перераспределение границ земельных участков согласно предложенной схеме исправит возможность изломанности его границ, вклинивания и обеспечит организацию подъезда. Кроме того, суд апелляционной инстанции указал на то, что согласно градостроительному плану земельный участок находится в зоне оползневых процессов, а также входит в защитную зону памятника истории "Братская могила 71 советского воина, павшего в 1942-1943гг". В этой связи суд пришел к выводу о том, что положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях сохранения памятника истории и недопущения нарушения его защитной зоны на испрошенном муниципальном земельном участке установлен запрет на возведение объектов капитального строительства, что также свидетельствует о невозможности его использования по целевому назначению (для строительства жилых домов). С такими выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя, поскольку они постановлены при неправильном применении норм материального и процессуального права, что привело к принятию незаконного решения.

Из содержания пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ следует, что перераспределение является одной из форм образования земельных участков. Земельные участки, из которых при перераспределении образуются новые участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (пункт 2 статьи 11.2 ЗК РФ). Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4. настоящего Кодекса (пункт 3 статьи 11.7 ЗК РФ).

Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, определены статьей 39.28 ЗК РФ. При этом образование земельного участка путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ, является в силу подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ основанием для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении таких участков. Из содержания пункта 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) следует, что Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты. Согласно пункту 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (за исключением городов федерального значения). Градостроительными регламентами определяются правовые режимы земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью таковых, используемые в процессе застройки земельных участков и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 1 статьи 36 ГрК РФ). Из положений пункта 1 статьи 11.9 ЗК РФ следует, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков устанавливаются градостроительными регламентами (при наличии таковых). Решением Городского Собрания Сочи от 29.12.2009 N 202 (ред. от 29.11.2017, с изм. от 27.06.2018) "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи" утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования (Правила землепользования и застройки).

Пунктом 8.2 Правил землепользования и застройки на территории г. Сочи установлены типы территориальных зон, в число которых входят жилые зоны (код вида зоны - "Ж"), в том числе "Ж-1" - зона застройки индивидуальными жилыми домами до 12 метров.

В соответствии данными Правилами (пункт 12.1) установлены градостроительные регламенты в части предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. При этом предельные размеры земельных участков, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства из земель муниципальной собственности, составляют от 400 до 1000 кв. м.

Постановлением администрации г. Сочи от 01.09.2014 N 33-ок утверждено Положение о департаменте архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи, в соответствии с пунктом 3.1 которого Департамент осуществляет полномочия муниципального образования город-курорт Сочи по вопросам градостроительной деятельности в соответствии с настоящим Положением.

Постановлением администрации г. Сочи от 24.09.2015 N 2753 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности".

Уполномоченным органом по предоставлению муниципальной услуги является департамент архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи при техническом сопровождении Муниципального бюджетного учреждения города Сочи "Центр Геоинформационных Технологий" (МБУ г. Сочи "ЦГТ"), Департамент имущественных отношений администрации города Сочи, при участии МАУ МФЦ г. Сочи (пункт 13 Административного регламента).

В соответствии с подпунктом 9 пункта 31 Административного регламента уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих оснований: образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований к образуемым и измененным земельным участкам, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса РФ, за исключением случаев перераспределения земельных участков в соответствии с подпунктами 1 и 4 пункта 18 Административного регламента.

Материалами дела подтверждаются установленные судами фактические обстоятельства дела относительно принадлежности земельного участка и оснований оспариваемого отказа.

Гончаровой А.Г. заявлено о перераспределении земельного участка, площадью 997 кв.м, из которых 334 кв.м. - площадь земельного участка, принадлежащего ей на праве собственности, 663 кв.м. - муниципальных земель.

При этом предельные размеры земельных участков, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства из земель муниципальной собственности в г. Сочи, составляют от 400 до 1000 кв. м.

Таким образом, за счет испрошенного к перераспределению земельного участка в территориальный зоне "Ж-1" возможно сформировать самостоятельный земельный участок с видом разрешенного использования, установленного Правилами землепользования и застройки г. Сочи для данной территориальной зоны, что свидетельствует о законности оспариваемого отказа применительно к положениям подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, воспроизведенных в подпункте 9 пункте 31 Административного регламента, на что обоснованно указано в решении суда первой инстанции.

Отменяя решение районного суда и признавая незаконным оспариваемый отказ, суд апелляционной инстанции не учел порядок рассмотрения дел данной категории, определенный частью 9 статьи 226 КАС РФ, согласно которой, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Частью 11 данного законоположения регламентирован вопрос о распределении бремени доказывания по такого рода спорам: обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Из материалов дела усматривается, что оспариваемый отказ соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, вынесен уполномоченным органом и с соблюдением установленного Административным регламентом порядка.

Выводы суда апелляционной инстанции о невозможности использования испрошенного для перераспределения участка муниципальной земли в соответствии с видом разрешенного использования (для индивидуального жилищного строительства) сделан с нарушением требований статьи 226 КАС РФ, поскольку вопрос о возможности (невозможности) использования земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования в предмет доказывания по настоящему делу не входит, учитывая, что вид разрешенного использования земельного участка установлен документом градостроительного зонирования (Правилами землепользования и застройки), утвержденным нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

В этой связи судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, вследствие чего вынесенное апелляционное определение подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 18.07.2019 по административному делу N33а-25968/19 отменить.

Оставить в силе решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 24.04.2019 по административному делу N2а-771/2019.

Председательствующий

Судья

Судья